* Yerel Dünya 5. Sayısında Yayımlanmıştır.
YENİ MALİ YÖNETİM ANLAYIŞI
I. GİRİŞ
Kamu mali yönetimi, Devletin yönetim tarzının çerçevesini çizen kurum ve kurallar dizisinin en önemli halkasıdır. Kamu mali yönetim sisteminin yerine getirdiği başlıca siyasi işlev Devletin hesap verme sorumluluğudur.
Kamu kesiminin faaliyet gösterdiği alanlarda iyice ivme kazanan değişiklikler nedeniyle kamu program ve organizasyonlarının amaçlarının bulanıklaşması, geleneksel hesap verme yükümlülüğünün beklentileri karşılayamaması ve değişikliklere ayak uydurma güçlükleri, Devletin hangi kaynakları ne amaçla harcadığının izlenememesi, bütçe sürecinin kaynakların siyasi ve toplumsal önceliklere göre harcanmasını özendirmemesi, kamu yönetimlerini yetersizlik psikozuna sürüklemiştir.
Ayrıca, kamu harcamalarında, gerekli disiplini sağlamak için konulan ve performansa da yönelik olmayan aşırı kontrol mekanizmaları, kurulan çok hiyerarşili yönetim yapıları ve kaçınılmaz olarak sahnede yerini alan aşırı kırtasiyecilik yüzünden; kamu yönetimleri, maliyet-etkin ve sonuç-yönelimli yönetim biçimlerinin de etkisiyle reformları ister olmuşlardır.
Bununla birlikte teknolojide, özellikle de bilişim teknolojisinde kaydedilen ilerlemeler ile değişen yaşam koşullarının kamu çalışanlarının alışkanlık ve beklentilerinde yarattığı derin etkiler, kamu yönetimlerine içinde bulundukları açmazlardan kurtulabilme umudu vermiştir.
Mali yönetim bütçeleme, muhasebe, nakit yönetimi, borç yönetimi, iç kontrol mekanizmaları ve denetim öğelerinden oluşur. Gerek literatürde ve gerekse uygulamada, bu faaliyetlerden bütçelemeye aşırı önem verildiğini, diğerlerinin ise yeterince önemsenmediğini görmekteyiz. Halbuki mali yönetimin öğelerinin tümü gereği gibi işletilmedikçe, hesap verme yükümlülüğü de tam olarak yerine getirilemez. Bu ise halkın yönetenlere olan güveninin sarsılması sonucunu doğurur.
Bütün kamu yönetimlerini etkileyen yeniden yapılanma çabaları kamu kaynaklarının daha iyi kullanılıp yönetilmesini hedeflemekte ve dolayısıyla kamu mali yönetimlerinde radikal değişiklik ve yenilikler öngörmektedir.
Kamu mali yönetim reformu, Türkiye’nin gerçekleştirmek zorunda olduğu bir reformdur. Gerek makroekonomik istikrarın sürdürülebilir bir biçimde sağlanması gerek Devletin önemli toplumsal görevlerini yerine getirmesi için kamu mali yönetim reformunun gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
Bu çerçevede, Kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırmasına ilişkin çalışmanın en önemli aşaması olan yasal düzenleme, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunudur.[1] Ancak, Kanun uygulanamamış ve 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununun “Kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler” başlıklı 37. maddesiyle Kanunun yürürlüğü 01.01.2006 tarihine ertelenmiştir. 2006 yılı başından itibaren mali yönetim sistemindeki kurallar 5018 sayılı Kanuna göre yürütülmektedir.
II. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU’NUN YENİLİKLERİ
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile tüm mali yönetim sisteminin kapsamı genel yönetim şeklinde belirlenmiştir. Genel yönetim kapsamı içerisinde yer alan tüm kamu idarelerinin bütçe hazırlanmasından, bütçe sınıflandırılmasına, harcama sürecinden, süreçte görevli olanların rol ve sorumluluklarının aynı olmasına kadar tüm mali yönetim ilke ve standartlarının aynı olması sağlanmıştır.
5018 sayılı Kanunun “Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları” başlığı altında yer alan mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu ve performans esaslı bütçeleme ve stratejik planlama kavramları ilk defa bir Kanun içinde yer almıştır.
Bütçe ilkeleri belirlenmiş, bütçe hazırlama süreçlerinde çok sayıda değişiklik yapılmıştır ve çok yıllı (üç yıllık) bütçe hazırlama zorunluluğu getirilmiştir.
Merkezi Yönetim Bütçesi hazırlama süreci şu şekilde olacaktır;
|
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Çerçevesinde |
|||
|
FAALİYET |
FAALİYETTE BULUNAN KURUM |
TARİH |
|
|
ORTA VADELİ PROGRAM |
Devlet Planlama Teşkilatı |
Mayıs ayı sonuna kadar |
|
|
ORTA VADELİ |
Maliye Bakanlığı |
15 Haziran’ a kadar |
|
|
BÜTÇE ÇAĞRISI ve EKİ BÜTÇE HAZIRLAMA REHBERİ |
Maliye Bakanlığı |
Haziran ayının sonuna kadar |
|
|
YATIRIM GENELGESİ VE EKİ YATIRIM PROGRAMI HAZIRLAMA REHBERİ |
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı |
||
|
BÜTÇE TEKLİFLERİNİN HAZIRLANMASI |
Harcamacı Kuruluşlar |
1 – 31 Temmuz |
|
|
BÜTÇE TEKLİFLERİNİN İNCELENMESİ ve BÜTÇE GÖRÜŞMELERİ |
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü ve Harcamacı Kurumlar |
1 Ağustos |
|
|
BÜTÇE KANUN METNİ ÇALIŞMALARI |
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü |
1 Temmuz |
|
|
YATIRIM BÜYÜKLÜKLERİ KORDİNASYON TOPLANTISI |
D.P.T., Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Merkez Bankası |
10 – 25 Eylül |
|
|
Y.P.K. |
Devlet Planlama Teşkilatı |
En geç Ekim ayının ilk haftası |
|
|
KAMU KURUM VE KURULUŞLARINA AİT BÜTÇE TEKLİFLERİNE SON ŞEKLİNİN VERİLMESİ |
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü |
10– 15 Ekim |
|
|
BÜTÇE BÜYÜKLÜKLERİNİN HARCAMACI KURULUŞLARA YANSITILMASI |
Harcamacı Kuruluşlar |
10– 15 Ekim |
|
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ HAZIRLANMASI |
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü |
15– 17 Ekim |
|
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ T.B.M.M’ YE SEVKİ |
Bakanlar Kurulu |
15– 17 Ekim |
|
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ TBMM’ DE GÖRÜŞÜLMESİ |
T.B.M.M. Plan Bütçe Komisyonu |
17 Ekim – 1 0 Aralık |
|
|
T.B.M.M. Genel Kurulu |
10 – 30 Aralık |
||
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ KANUNLAŞMASI |
T.B.M.M. ve Cumhurbaşkanı |
25 – 31 Aralık |
|
|
YÜRÜRLÜK |
İcra |
1 Ocak |
|
Bütçe ödeneklerinin kullanılması kriterleri değiştirilmiş, harcama sürecinde çok önemli değişiklikler yapılmıştır. Rol ve sorumluluklarda değişiklikler yapılmıştır. Harcama yetkisi bütçeyle ödenek verilen kişilere verilmiş, gerçekleştirme işlemlerini yapanlara ise gerçekleştirme görevlisi denilmiştir. Harcama yetkilisine en yakın olan kişi varsa yardımcısı ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli gerçekleştirme görevlisi olarak tayin edilmiş ve giderin mevzuata uygunluğundan sorumlu tutulmuştur. Saymanların yerine getirilen muhasebe yetkililerinin yetki ve sorumluluklarında azalmalar olmuş, mevzuata uygunluk kontrol ve sorumlulukları ile ödenek kontrol sorumlulukları kaldırılmıştır. İç kontrol ve ön mali kontrol, mali hizmetler birimi getirilmiş ayrıca iç denetçi kadrosu ihdas edilmiştir.
Devlet mali istatistiklerinin Maliye Bakanlığınca çıkarılacağı kurala bağlanmış sağlam bir muhasebe sistemi oluşturulmasının yasal alt yapısı hazırlanmıştır. Faaliyet Raporu çıkarılması zorunlu kılınmıştır.
III. 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNU’NA ELEŞTİREL BİR BAKIŞ
Kanunun kapsamında bir takım sıkıntılar bulunmaktadır. Kanunun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Düzenleyici ve denetleyici kurumların Kanunun önemli bir kısmına tabi olmadığını anlıyoruz. Düzenleyici ve denetleyici kurumların sınırlı sayıdaki maddeye tabi olması ve kanunun diğer maddeleri kapsamı dışında tutulması, Kanunun “Amaç” başlıklı birinci maddesindeki ilkelere uygun düşmemektedir. Bu kurullar Sayıştay denetimine de tabi tutulmamaktadır. Devlet içinde bir devlet yaratılmaktadır. Anayasamızın erkler ayrılığı prensibine de uygun olmayan bu yapılanma sistemi sadece küresel sermayenin işine gelmektedir. Bu Kanun bu yönüyle küresel sermayenin isteklerine uygundur. Döner sermayeli işletmelerin, kamu kaynağı kullanan diğer kamu idarelerinin kapsam içinde olup olmadığı da belli değildir.
Kanun hazine birliğini sağlayamamıştır. Mali yönetimde parçalanmışlıkları artırmıştır. Yeni bir kamu mali yönetim sistemi kurulmasının, önemli gerekçelerinden biriside, borç idaresinin gelir ve gider idaresinden ayrı olması nedeniyle sağlıklı ve güçlü bir maliye politikası uygulanamamasıydı. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bu birlikteliği sağlayamadığı gibi mali yönetimdeki parçalanmışlığı iyice artırmış, çatışmaları kuvvetlendirmiş ve bunun için bir yasal alt yapı oluşturmuştur. Genel bütçe kapsamındaki muhasebe birimlerinin dahi aynı çatı altında toparlanması sağlanamamıştır.
Bir diğer sıkıntılı husus kamu zararı kavramında odaklanmaktadır. 5018 sayılı Kanunun “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki hükümle hükümde, kontrol, denetim ve inceleme ile kesin hükme bağlama ve yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı açısından bir farklılık gözetilmemiştir. Kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararı ilama dayanmadığından, rızai ödeme dışında yerine getirilmesi, resen geri alınacağına ilişkin hüküm bulunmaması durumunda ancak dava yoluyla mahkemece hüküm verilmesi halinde mümkün olacaktır. Ayrıca, zararın oluştuğu tarihten itibaren faizi ile birlikte tahsil edilmesi, zarara ıttıla tarihi, zararın oluştuğu tarihin tespitinin mümkün olmadığı haller, sebepsiz zenginleşmede bulunan üçüncü kişinin kusurunun bulunmaması durumu, zararın oluştuğu tarih ile tahsil tarihi arasında görev yapan, takip ve tahsil mükellefiyeti olan kamu görevlilerinin, görevde bulundukları dönemlerle ilgili olarak mali sorumluluklarının tespiti gibi karmaşık sorunlara yol açacaktır.
[1] 24 Aralık 2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
