* İdari ve Mali Mevzuat Dergisi Eylül 2010 Sayısında Yayımlanmıştır.
TAŞINIR MAL YÖNETMELİĞİNDE KAPSAM SORUNSALI
Erkan KARAARSLAN
SGK Kurumsal Gelişim Daire Başkanı
Maliye Bakanlığı Muhasebat Başkontrolörü
A- GİRİŞ
Kamuya ait gelirlerin toplanması, faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli harcamaların yapılması, kamuya ait varlık ve borçlar ile diğer kamu yükümlülüklerinin yönetilmesi anlamına gelen “Kamu Mali Yönetimi” bir ülke için vazgeçilemez unsurlardan birisi olarak günümüzde karşımıza çıkmaktadır.
Kamu mali yönetimi, Devletin yönetim tarzının çerçevesini çizen kurum ve kurallar dizisinin en önemli halkasıdır. Kamu mali yönetim sisteminin yerine getirdiği başlıca siyasi işlev Devletin hesap verme sorumluluğudur.
Kamu kesiminin faaliyet gösterdiği alanlarda iyice ivme kazanan değişiklikler nedeniyle kamu program ve organizasyonlarının amaçlarının bulanıklaşması, geleneksel hesap verme yükümlülüğünün beklentileri karşılayamaması ve değişikliklere ayak uydurma güçlükleri, Devletin hangi kaynakları ne amaçla harcadığının izlenememesi, bütçe sürecinin kaynakların siyasi ve toplumsal önceliklere göre harcanmasını özendirmemesi, kamu yönetimlerini yetersizlik psikozuna sürüklemiştir.
Ayrıca, kamu harcamalarında, gerekli disiplini sağlamak için konulan ve performansa da yönelik olmayan aşırı kontrol mekanizmaları, kurulan çok hiyerarşili yönetim yapıları ve kaçınılmaz olarak sahnede yerini alan aşırı kırtasiyecilik yüzünden; kamu yönetimleri, maliyet-etkin ve sonuç-yönelimli yönetim biçimlerinin de etkisiyle reformları ister olmuşlardır.
Bununla birlikte teknolojide, özellikle de bilişim teknolojisinde kaydedilen ilerlemeler ile değişen yaşam koşullarının kamu çalışanlarının alışkanlık ve beklentilerinde yarattığı derin etkiler, kamu yönetimlerine içinde bulundukları açmazlardan kurtulabilme umudu vermiştir.
Mali yönetim bütçeleme, muhasebe, nakit yönetimi, mal yönetimi, iç kontrol mekanizmaları ve denetim öğelerinden oluşur. Gerek literatürde ve gerekse uygulamada, bu faaliyetlerden bütçelemeye aşırı önem verildiğini, diğerlerinin ise yeterince önemsenmediğini görmekteyiz. Halbuki mali yönetimin öğelerinin tümü gereği gibi işletilmedikçe, hesap verme yükümlülüğü de tam olarak yerine getirilemez. Bu ise halkın yönetenlere olan güveninin sarsılması sonucunu doğurur.
Kamu mali yönetiminin önemli kısımlarından birisini oluşturan, mal yönetimi 5018 sayılı Kanunun Üçüncü Kısmında 44. madde ila 48. maddeleri arasında düzenlenmiştir. Mal yönetimi, temelde taşınır ve taşınmaz malları kapsar ve mal yönetimi bazı diğer ikincil mevzuatlarla birlikte Taşınır Mal Yönetmeliği[1] ile Kamu İdarelerine Ait Taşınmazların Kaydına İlişkin Yönetmelik[2] ile düzenlenmiştir.
5018 sayılı Kanunun tamamında görülen kavram kargaşası bu bölümde kendini daha da hissettirmekte, sıklıkla Kanunda tanımlaması olmayan kamu idaresi kavramı kullanılmış bulunmaktadır. Aslında “Kamu İdaresi” kavramı ile anlatılmak istenilenin, kamu sektörü mü, genel yönetim sektörü mü, merkezi yönetim mi olduğu belirsizdir. Bu nedenle Taşınır Mal Yönetmeliğinde kapsam çalışmaları daha bir önem kazanmaktadır.
B- AYNİYAT YÖNETMELİĞİNİN KAPSAMI
Taşınır Mal Yönetmeliği yürürlüğe girmezden evvel, 1 Haziran 1939 tarihli Ayniyat Talimatnamesine göre taşınır yönetimi sağlanmaktaydı.
Ayniyat talimatnamesi, askeri kuvvetlerine ait malzemeler hariç[3] olmak üzere diğer bilumum Devlet daire ve müesseseleriyle döner sermaye ile idare edilenler de dahil bunlara bağlı muhtelif teşekküllerin bütün eşya ve levazım ile her nev'i demirbaş eşyanın (mefruşat dahil) giriş ve çıkışını ve ambar artımlarını kayıt ve takip etmek ve bunların hesaplarını vermeyi düzenlemektedir.
Ayniyat talimatnamesi 1939 yılından 2007 yılına kadar devlete ait taşınır yönetimini sağlamış, bu işlemleri önemli bir kadro olarak öngörülen ve özel bir personel ve özlük rejimi verilen “Ayniyat Saymanları” eliyle yürütmeyi öngörmüştür.
Tüm bu özel düzenlemelere karşın “Ayniyat Yönetmeliği” kamunun taşınır mal yönetiminin sağlıklı bir şekilde işletilmesini sağlayamamıştır.
C- İDARELER AÇISINDAN TAŞINIR MAL YÖNETMELİĞİNİN KAPSAMI
Taşınır Mal Yönetmeliğinin “Kapsam” Başlıklı 2. Maddesine göre, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin taşınır malları Taşınır Mal Yönetmeliğinin kapsamındadır.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Eğitim ve Dinlenme Tesisi, Misafirhane, Kreş, Spor Tesisi ve Benzeri Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamaları Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan “Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca İşletilen Eğitim ve Dinlenme Tesisi, Misafirhane, Kreş, Spor Tesisi ve Benzeri Sosyal Tesislerin Muhasebe Uygulamalarına Dair Esas ve Usuller[4]” çerçevesinde yürütülmek zorundadır. Bu Yönetmeliğin “Taşınır İşlemleri” Başlıklı 57. Maddesine göre, sosyal tesislerin edinmiş oldukları taşınırlar hakkında, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 44 ve 45 inci maddelerine göre taşınırlara ilişkin olarak düzenlenen yönetmelik (Taşınır Mal Yönetmeliği) hükümleri uygulanır.
Döner Sermayeli İşletmeler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin[5] “Taşınır İşlemleri” Başlıklı 27. Maddesine göre, İşletmelerce edinilen taşınırların kayıtlara alınmasında, verilmesinde ve izlenmesinde, 28/12/2006 tarihli ve 2006/11545 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla yürürlüğe konulan Taşınır Mal Yönetmeliği hükümleri uygulanır. Taşınırların muhasebe hesap planında yer alan ilgili stok ve maddi duran varlık hesaplarına kaydının sağlanması için, taşınır işlemlerini yürütmekle görevli birimler tarafından düzenlenen belgelerin bir nüshasının muhasebe birimine gönderilmesi zorunludur. Döner Sermaye, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine kanunlarla verilen asli ve sürekli kamu görevlerine bağlı olarak ortaya çıkan ve genel idare esaslarına göre yürütülmesi mümkün olmayan mal ve hizmet üretimine ilişkin faaliyetlerin sürdürülebilmesi için, kamu idaresine bağlı olarak kurulmuş işletmelere tahsis edilen sermayeyi ifade etmektedir.
Kapsamda yer almakla birlikte, Türk Silahlı Kuvvetleri (Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı dahil), Milli İstihbarat Teşkilatı ve Emniyet Genel Müdürlüğünün savunma ve güvenlik amaçlı taşınır mallarının kayda alınması ile bunların yönetim ve denetiminde özel mevzuatındaki hükümler uygulanır Taşınır Mal Yönetmeliği uygulanmaz.
Yine 5018 sayılı Kanunda, Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, kanun hükümlerine tabi olacağını belirtilmiştir.[6] Bu nedenle, Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynaklarla edinilen taşınırlar belirli koşullarda Taşınır Mal Yönetmeliğinin kapsamı dışında kalabilmektedir.
Ayrıca genel yönetim kapsamı dışında yer alan,
5018 sayılı Kanun ve Taşınır Mal Yönetmeliği kapsamında yer almamaktadır.
Bu veriler ışığında idareler açısından Taşınır Mal Yönetmeliğinin kapsam aşağıdaki gibidir.
TAŞINIR MAL YÖNETMELİĞİNİN KAPSAMI
GENEL YÖNETİM KAVRAMI
Ulusal ekonomi beş alt sektöre ayrılmaktadır. Bunlar;
1) Mali şirketler,
2) Mali olmayan şirketler,
3) Genel devlet,
4) Hane halkına hizmet sunan kar amacı olmayan kuruluşlar ve
5) Hane halkıdır.
Bu sınıflandırmaya göre kamu kesimi tanımına genel devlet kapsamına dahil devlet birimleri ile devlete ait mali ve mali olmayan şirketler girmektedir. Yani bu sınıflandırmaya göre, Türkiye örneğinde, kamu kesimi tanımına, Merkez Bankası, Ziraat Bankası gibi mali şirketler ile iktisadi devlet teşekkülleri ve belediyelerin kurdukları Belediye İktisadi Şirketleri (BİT) gibi mal ve hizmet üreten işletmeler girmektedir. Peki genel devlet nedir? Genel devlet esas olarak dört alt sektöre ayrılmıştır. Bunlar; 1) Merkezi yönetim 2) Yerel yönetimler, 3) Sosyal güvenlik kuruluşları ve 4) Eyalet yönetimi. Sonuncusunun Türkiye’de uygulaması olmadığından genel devlet tanımında merkezi yönetim, yerel idareler ve sosyal güvenlik kurumları alt sektör olarak yer almaktadır. Ülkelerin idari ve siyasi yapıları ve sosyal güvenlik kuruluşlarının kurulma şekillerine bağlı olarak sosyal güvenlik kurumları merkezi idare içine de dahil edilebilmektedir. Türkiye’de sosyal güvenlik kuruluşları belirli bakanlıklarla ilgili veya bağlı olsalar da ayrı hesapları, yönetimleri ve kuruluş yasaları olduğundan merkezi yönetimden ayrı bir alt sektör olarak tanımlanması doğru olacaktır. Yani genel devlet tanımının içine üç alt sektör, merkezi yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kuruluşları girmektedir.
Genel devletin kapsamını belirlerken üzerinde durulması geren en önemli konu genel devlet birimleri tarafından kurulan ekonomik işletmelerin ve faaliyetlerin genel devlete dahil edilip edilmeyeceklerini belirleyecek kriterin ne olduğudur? Bu konuda birisi GFSM2001’de diğeri ise ESA95’te tanımlanmış iki ayrı kriter vardır. GFSM2001’e göre devlete ait bir işletmenin genel devlete ait olup olmayacağını belirleyecek olan, o şirketin ürettiği mal ve hizmetler için uyguladığı fiyat politikasıdır. Eğer belirlenen fiyat, o şirketin ürettiği mal veya hizmetlere olan talebi etkileyecek kadar önemli ise, ya da başka bir ifade ile önemli sayılacak kadar yüksek ise o şirket Pazar için mal ve hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilecek ve genel devlet kapsamının dışında tutulacaktır. Eğer uygulanan fiyat talebi etkilemiyorsa, yani fiyattaki bir değişiklik talepte önemli bir değişikliğe neden olmuyorsa o şirket Pazar dışı mal veya hizmet üretiyor sayılacak ve genel devlet kapsamına dahil edilecektir. İkinci kriter ESA95’te ortaya konan %50 kriteridir. Bu kritere göre, eğer devlete ait bir şirket ürettiği mal veya hizmetler için uyguladığı fiyat politikası ile vergiler hariç, toplam maliyetlerinin %50 veya fazlasını kullanıcılardan tahsil ediyorsa o şirket Pazar için mal veya hizmet üreten kamu şirketi olarak kabul edilip genel devlet kapsamının dışında sayılacaktır. Aynı şirket, vergiler hariç maliyetlerinin ancak %50’sinden daha azını kullanıcılardan tahsil ediyorsa o kamu şirketi Pazar dışı mal veya hizmet üreten, yani kar amacı gütmeyen devlet şirketi sayılacak ve genel devlet kapsamında yer alacaktır. İkinci kriterin uygulamasının daha kolay olacağı düşünülmektedir.
Özetle 5018 sayılı Kanun kapsamındaki genel yönetim; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ile mahalli idarelerden oluşmaktadır. 5018 Sayılı Kanunun “Tanımlar” başlıklı 3 üncü maddesinde ise;
“a) Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Uluslararası sınıflandırmalara göre belirlenmiş olan, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareleri,
b) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri: Bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerini,
c) Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: Bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan kurumları,
d) Sosyal güvenlik kurumları: Bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan kamu kurumlarını,
e) Mahalli idare: Yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye, il özel idaresi (5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/1 fıkrası ile değişen ibare) ile bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya üye oldukları birlik ve idareleri,
...
ifade eder.” şeklinde tanımlanmıştır.
Kanunun “Bütçe türleri ve kapsamı” başlıklı 12 nci maddesinde;
“Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezi yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahalli idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.
Merkezi Yönetim Bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin bütçelerinden oluşur.
Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan, ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir.
Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve denetleyici kurumun bütçesidir.
Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Mahalli idare bütçesi, mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir.” şeklinde tanımlanmaktadır.
D- MALLAR AÇISINDAN TAŞINIR MAL YÖNETMELİĞİNİN KAPSAMI
Taşınır Mal Yönetmeliğinin mallar açısından kapsamı, Taşınır Mal Yönetmeliğinin “Kapsam” Başlıklı 2. Maddesinde ve “Tanımlar” Başlıklı 3. Maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, Taşınır, çeşitleri ile kod numaraları Taşınır Mal Yönetmeliğine ekli Taşınır Kod Listesinin (A) ve (B) bölümlerinde gösterilen taşınırları ifade etmektedir.
Dayanıklı taşınırlar, Taşınır Kod Listesinin (B) bölümünde gösterilen makine ve cihazlar ile taşıtlar ve demirbaşları kapsamaktadır. Makine ve cihazlar, çeşitleri ile kod numaraları Taşınır Kod Listesinin (B) bölümü 253 hesap detayında yer alan, üretim ve hizmet amacıyla kullanılan her türlü makine, cihaz ve aletleri; Taşıtlar, Yolcu ve yük taşımacılığında kullanılanlar ile özel amaçlı kullanımlar için muhtelif cihazlarla donatılmış bulunan ve çeşitleri ile kod numaraları Taşınır Kod Listesinin (B) bölümü 254 hesap detayında gösterilen taşıtları; Demirbaşlar, Belirli bir hizmete tahsis amacıyla edinilen, belli bir süreye tâbi olmaksızın uzun süre kullanılabilen ve kullanılmakla yok olmayan, çeşitleri ile kod numaraları Taşınır Kod Listesinin (B) bölümü 255 hesap detayında yer alan taşınırları, kapsamaktadır.
Tüketim malzemeleri, belirli bir hizmetin üretilmesinde kullanılan, kullanımı sonucunda tükenen veya bir süre kullanıldıktan sonra ilk özelliklerini kısmen veya tamamen kaybederek bir daha kullanılamayacak duruma gelen, çeşitleri ile kod numaraları Taşınır Kod Listesinin (A) bölümü 150 hesap detayında yer alan malzemeleri, kapsamaktadır.
Taşınır Mal Yönetmeliğinin mallar açısından kapsamı aşağıdaki gibidir.
Aşağıdaki mallar Taşınır Mal Yönetmeliğinin kapsamında yer almamaktadır.
Dayanıklı taşınırlar ve tüketim malzemelerinden, aslında kapsamda yer almakla birlikte Taşınır İşlem Fişi düzenlenmeyecek, aşağıdaki mallar gider kaydedilmekte ve dolayısıyla Taşınır Mal Yönetmeliği kapsamı dışında kalmaktadır.
İhtiyaç duyulduğunda kullanılmak üzere satın alınarak depolanan ya da arşivlenenler ile süreli yayınlardan ciltletilmiş olanlar hariç olmak üzere aşağıda sayılan hallerde Taşınır İşlem Fişi düzenlenmez.
1) Satın alındığı andan itibaren tüketimi yapılan su, doğalgaz, kum, çakıl, bahçe toprağı, bahçe gübresi ve benzeri maddeler,
2) Makine, cihaz, taşıt ve iş makineleri ile demirbaşların servislerince yapılan bakım ve onarımlarında kullanılan yedek parçalar ile doğrudan taşıtların depolarına konulan akaryakıt, likit gaz (LPG) ve yağlar,
3) Kısa sürede tüketilen mutfak tipi tüpler ve yangın söndürme tüplerine yapılan gaz dolumları ile yazıcı kartuşlarının dolumları,
4) Dergi ve gazete gibi süreli yayınlar
5) Arşivlenme niteliği olmayan kütüphane materyalleri.
[1] Bakanlar Kurulunun 28.12.2006 tarih 2006/11545 sayılı kararına istinaden 18 Ocak 2007 tarihli ve 26407 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
[2] Bakanlar Kurulunun 13/9/2006 tarih 2006/10970 sayılı kararına istinaden 2 Ekim 2006 tarih ve 26307 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmıştır.
[3] Kara, Deniz ve Hava Harbiye, Levazım, Sıhhiye, Veteriner, inşaat ayniyat talimatları yerine geçmek; Kara, Deniz ve Hava Kuvvetleriyle Jandarma ve Gümrük Muhafaza Genel Komutanlıklarınca uygulanmak üzere Milli Savunma, İçişleri ve Gümrük ve Tekel Bakanlıklarınca hazırlanmış olan Ordu Mal Yönetmeliği l/mayıs/1952 tarihinden itibaren yürürlüğe konulmuştur.
[4] 30.12.2005 tarih ve 26039 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
[5] 01.05.2007 tarih ve 26509 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
[6] Hamdi GÜLŞEN, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: Kapsamı ve Mahalli İdarelere Etkisi Açısından Bir Değerlendirme” Mali Hukuk Dergisi, Sayı 121, Ocak- Şubat, 2006, Sayfa 40.
