* Yaklaşım Dergisi Şubat 2009 Sayısında Yayımlanmıştır.
NİÇİN BİR SOSYAL YARDIM KANUNUNA İHTİYAÇ VAR
Erkan KARAARSLAN
SGK Kurumsal Gelişim Daire Başkanı
1-Anayasal Bir Gereklilik Olduğu İçin
Türkiye Cumhuriyeti Devleti sosyal bir hukuk devletidir. Anayasa; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmayı Devletin temel amaç ve görevleri arasında saymıştır.
Sosyal hukuk devleti, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak gerçek eşitliği yani sosyal adaleti ve toplumsal dengeyi sağlamakla yükümlü devlet demektir. Çağdaş devlet anlayışı, sosyal hukuk devletinin, tüm kurumlarıyla Anayasa’nın özüne ve ruhuna uygun biçimde kurulmasını gerekli kılar. Hukuk devletinin amaç edindiği kişinin korunması, toplumda sosyal güvenliğin ve sosyal adaletin sağlanması yoluyla gerçekleştirilebilir.
Sosyal güvenlik, sosyal hukuk devleti içerisinde yer alan ve bu ilkeyi oluşturan temel kavramlardan birisidir. Sosyal güvenlik hukuku alanında oluşturulacak tüm kuralların, özde bu kavrama uygun olması zorunludur.
Anayasada, Sosyal Güvenlik Hakları 60,61 ve 62 nci maddelerde yer almaktadır. Anayasa’nın 60 ıncı maddesinde, “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir.” denilmektedir. Bu hüküm bireylere yaşlılık, hastalık, kaza, ölüm ve malullük gibi sosyal riskler karşısında asgari ölçüde bir yaşam düzeyi sağlamayı amaçlar. Aynı maddenin ikinci fıkrasındaki “Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar” hükmü, bu görevin Devlet tarafından oluşturulacak kuruluşlar yoluyla yerine getirilmesini öngörmüştür.
Anayasa’nın “Sosyal güvenlik bakımından özel olarak korunması gerekenler” Başlıklı 61 inci maddesinde, “Devlet, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleriyle, malûl ve gazileri korur ve toplumda kendilerine yaraşır bir hayat seviyesi sağlar.
Devlet, sakatların korunmalarını ve toplum hayatına intibaklarını sağlayıcı tedbirleri alır.
Yaşlılar, Devletçe korunur. Yaşlılara Devlet yardımı ve sağlanacak diğer haklar ve kolaylıklar kanunla düzenlenir.
Devlet, korunmaya muhtaç çocukların topluma kazandırılması için her türlü tedbiri alır.
Bu amaçlarla gerekli teşkilat ve tesisleri kurar veya kurdurur.” denilmektedir.
Anayasa’nın, Cumhuriyetin nitelikleri arasında yer verdiği sosyal hukuk devletinin dayanaklarından birini oluşturan sosyal güvenlik kavramının içerdiği temel esas ve ilkeleri uyarınca toplumda yoksul ve muhtaç insanlara Devletçe yardım edilerek onlara insan onuruna yaraşır asgari yaşam düzeyi sağlanması, böylece, sosyal adaletin ve sosyal devlet ilkelerinin gerçekleşmesine elverişli ortamın yaratılması gerekir. Bu bağlamda anayasamıza göre, sosyal yardım uygulamalarının, sosyal yardımları düzenleyen bir kanunla, sosyal güvenlik şemsiyesi altında tek elden etkin bir şekilde sürdürülmesi gerekmektedir.
2- Sosyal Güvenlik Reformunun Tamamlanabilmesi İçin
Ülkemizde son dönemlerde, sosyal güvenlik alanında biriken sorunların köklü bir şekilde çözümlenebilmesi amacıyla Sosyal Güvenlik alanında bir dizi reform çalışması yürütülmüştür. Sosyal Güvenlik alanında dönüşümün sağlandığı 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun Genel Gerekçesinde, “Gerek Türkiye’deki mevcut sistemin sorunları, gerekse nüfus yapısındaki beklenen değişim gözönüne alınarak, sosyal güvenlik sisteminde kapsamlı bir reform programı hazırlanmıştır. Bu reformun temel amacı, orta ve uzun dönemde adil, kolay erişilebilir, yoksulluğa karşı daha etkin koruma sağlayan, mali açıdan sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemine ulaşabilmektir.
Bu amaçla tek bir emeklilik sistemi, tek bir sağlık sistemi, tek bir sosyal yardım sistemi ve bu yapıyı yürütmek üzere tek bir kurumsal yapıyı içeren dört temel unsurdan oluşan kapsamlı bir Sosyal Güvenlik Reformu planlanmıştır. Bu kanunla emeklilik ve sağlık sistemlerinde norm birliği gerçekleştirilmesi amaçlanmaktadır” denilmiştir. Tek bir sosyal yardım sistemi kurulması yönündeki meclis iradesini gerçekleştirebilmek ve sosyal güvenlik reformunu tamamlayabilmek için, sosyal yardımların belirtilen ilkeler ve kurumsal yapılanma çerçevesinde bir yasa ile düzenlenmesine ihtiyaç vardır.
Sosyal Güvenlik Kurumunun kurulmasını sağlayan yasal düzenlemelerin Genel Gerekçesinde de, “Halen Türkiye Büyük Millet Meclisinde bulunan Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu Tasarısı ile sağlanan ilkelerin hayata geçirilmesi ve beklenen sonucun alınabilmesi, kurumsal yapıdaki dağınıklığın giderilmesini ve yönetimde etkinliğin sağlanmasını zorunlu kılmaktadır. Emeklilik, sağlık ve sosyal yardımlar alanında gerçekleştirilmeye çalışılan reformların başarısı, kuşkusuz iyi bir kurumsal örgütlenmeyi zorunlu kılmaktadır. Yeni sistem için belirlenen temel başarı ölçütlerini dikkate alan bir anlayışla sosyal güvenlik kurumsal yapısının; en kısa sürede ve kolay erişilebilir, standart ve kaliteli hizmet sunan bir yapı üzerinde kurgulanması gerekmektedir.” denilmektedir.
3- Sosyal Hukuk Devleti Olunabilmesi İçin
Türkiye Cumhuriyeti Devleti kurulduğu günden bu yana sosyal hukuk devleti olma ilkesini hep en üstte tutmuştur. Her ne kadar 1980 sonrasında dünyada sosyal devlet uygulamalarından, bütçelere büyük bir mali yük getirdiği ve insanları istihdam dışında kalmaya teşvik ettiği gibi nedenlerle vazgeçilmeye veya bu tür uygulamaların azaltılması ve sorumluluğun daha çok yurttaşlara ve sivil toplum kurumlarına aktarılması gibi yöntemlere dönülmeye başlansa da, sosyal devlet ilkesinden vazgeçmenin toplumlara başka açılardan (sosyal patlama, istikrarsızlık, terör, suç, toplumsal dayanışmanın çözülmesi gibi) daha büyük mali yükler getirdiği de anlaşılmıştır. Bu anlamda sosyal yardım politikalarına büyüme ve kalkınma aracı olma özellikleri de yüklenerek, klasik sosyal yardımların yanısıra iş ve meslek edindirme yardımları ile yoksullukla mücadelede yeni bir dönem başlatılacaktır.
4- Yoksullukla Mücadele Edebilmek İçin
Yoksulluk, insanlık tarihi kadar eski ve çok boyutlu bir sorundur. Yoksulluğun azaltılması, politika geliştiriciler için diğer ulusal amaçlara göre yüksek öncelikli bir konumdadır; zira yoksulluğun boyutlarının büyümesi ulusal ve küresel yansımalar yaratmakta; siyasi istikrarsızlık, kayıtdışı istihdam, terörizm, suç, çevresel bozulma, yasadışı göç, salgın hastalıklar ve diğer sorunlara kaynak teşkil edebilmektedir.
Sosyal yardım politikalarında, yoksulluğu sadece gelir eşitsizliği ve ekonomik düzlemde değil, aynı zamanda sosyal, kültürel ve siyasi eşitsizliklerin yansıması olarak ele almak çok önemlidir. Vatandaşların “yaşam kalitesinin artırılmasını” sağlayabilmek ve buna yönelik olanakları, kurumları ve uygulamaları geliştirmek sosyal yardım politikalarının temel hedefi olmalıdır. Bu anlayışa göre, yoksulluğun vatandaşların somut anlamda sağlıklı ve kaliteli bir yaşam sürdürmesini zorlaştırmasının ötesinde, genel olarak toplumsal ve siyasal yaşama katılmasını da engellediği ve yaşamın her alanında yoksunluğa neden olduğunun anlaşılması ‘yoksullukla mücadele politikalarında’ ‘bütüncül’ bir bakış açısının esas olmasını gerektirmektedir.
Yoksulluk nedeni ile bireylerin temel yurttaşlık haklarından yararlanamaması ve bunu önleyecek sosyal koruma sistemlerinin geliştirilememesi sosyal dışlanmaya neden olmaktadır. Yoksulluk nedeni ile dışlanmayı yaşayan kişilerin eğitim, sağlık, barınma, istihdam gibi temel yurttaşlık haklarından yararlanmalarını sağlayacak, sosyal yaşama katılımlarını ve kendilerini ifade edebilmelerini destekleyecek ve arttıracak mekanizmaları kurmak, harekete geçirmek ise sosyal içermenin ana eksenidir.
Yoksulluğun azaltılması aynı zamanda sürdürülebilir kalkınma stratejilerinin önemli unsurlarındandır. Bu anlayış doğrultusunda ulusal sosyal yardım politikalarında temel hedef, yoksullukla doğrudan mücadele amacını güden ve özellikle toplumda daha çok yoksulluk çekme ihtimali olan yaşlılar, engelliler, çocuklar, gençler ve kadınlar gibi ‘savunmasız ve kırılgan gruplara’ bir ‘sosyal koruma’ ve ‘sosyal içerme’yi öngören, geniş kapsamlı tanımlanmış sosyal politikalar geliştirmek olmalıdır. Ancak bu konuda iyileşmenin sağlanabilmesi için sosyal yardım programlarında topyekûn bir yaklaşım değişikliği ile yoksulluğun sürdürülebilir kalkınmanın sosyal içerme prensibi çerçevesinde algılanması ve yeniden tanımlanması gereklidir.
Ülkemiz için sosyal yardım politikalarının belirlenmesinde sosyal hukuk devleti ilkesinden hareketle yoksullukla mücadele hedeflerinin gerçekleşmesinde devletin asli sorumluluğunu önde tutarak, sivil toplum kurumları ve özel sektör ile sorumluluğun paylaşıldığı bir model geliştirilmelidir. Yoksullukla mücadelede devletin temel sorumlu olması ve sosyal yardımların öncelikli olarak bir lütuf veya hayırseverlik değil ‘insan hakları’ temelinde anlaşılması gereklidir.
Sosyal yardımları bir lütuf değil hak olarak ele alan, toplumsal cinsiyet, etnik köken, engellilik ve yaşa bağlı olarak ortaya çıkabilecek yoksulluk ve sosyal dışlanma ile topyekûn mücadele eden ve bütüncül bir bakış açısı ile oluşturulmuş olan, yasal bir düzenlemeyle sosyal yardım politikaları ile garanti altına alınmalıdır.
5- Sosyal Yardımların Uygun Koşullarda Sunulabilmesi İçin
Hâlihazırda kamu idarelerinin sosyal yardım yapma süreci çok uzun olup yoksul bireyler için çok zahmetli ve onur kırıcıdır. Yoksulluğun belgelenmesi hem etkin olmayan yöntemlerle yapılmakta hem de çok uzun sürmektedir. Yardımların ulaştırılmasında da ciddi zorluklarla karşılaşılmakta çoğu zaman gerçek hak sahibine ulaşılamamaktadır. Yoksulluğun nesnel bir şekilde bürokrasiden uzak basit yöntemlerle belgelenmesi ve yardımların gerçek hak sahiplerine ulaştırılabilmesi için bilişim teknolojilerinin etkin kullanımı ile insani boyutta uygulamaya imkan veren bir yasal alt yapıya ihtiyaç bulunmaktadır.
6- Hak Sahiplerine Uygun Sosyal Yardımlar Sunulabilmesi İçin
Bugün sosyal yardımlar çoğunlukla ayni olarak ve düzensiz periyotlarla yapılmaktadır. Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü’nün sosyal yardım ve proje destek faaliyetlerinin etki analizi araştırma raporuna göre, sosyal yardımlardan yararlanan kişilere belirli aralıklarla verilmekte olan nakdi yardımların miktarı az bulunmakta, yardım periyotlarının daha sık ve yardımların daha düzenli olarak verilmesi talep edilmektedir. Periyodik yardım alanların %47.9’u geleceğe güvenle bakabildiğini belirtmelerine karşın, bu oran düzensiz olarak verilen tek seferlik nakdi yardımlarda %32.8’e düşmektedir. Ayni olarak verilen yardımlardan, gıda yardımı alanların %70’inden fazlası yapılan gıda yardımından memnun olmadıklarını belirtmiştir. Memnuniyetsizliğin nedenleri olarak, yardımın yetersiz olması, seyrek aralıklarla verilmesi, ürünlerin kalitesiz olması gibi nedenler ileri sürülmektedir. Sosyal yardım yapılması gereken hanelere, süreli ve süresiz ve geçici nitelikte çoğunlukla nakdi yardım sağlayan bir Sosyal Yardım Kanununa ihtiyaç vardır.
7- Sosyal Yardım Politikalarının Koordine Edilebilmesi ve Kurumsal Yapılanmadaki Çok Başlılığın Giderilebilmesi İçin
Ülkemizdeki sosyal yardım uygulamalarının önemli bir eksikliği de kurumsal yapılanmadaki çok başlılık, parçalanmışlık ve konuyla ilgili çalışmalarda bulunan kurumlar arasındaki koordinasyon eksikliğidir.
Yoksullukla etkin mücadele edilebilmesi, kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılabilmesi, mükerrer ve verimsiz sosyal yardımların engellenebilmesi için, gerek kamu idareleri gerekse sivil toplum kuruluşları arasında Sosyal Yardım Politikalarının koordine edilerek uyumlu ve tutarlı kılınması zaruri bir ihtiyaç olarak karşımıza çıkmaktadır.
Türkiye’de bir çok kamu idaresi sosyal yardım ve sosyal hizmet vermektedir. Bu durum çok farklı standart uygulamalarının yanısıra mükerrer yardımlara yol açmakta ve kamu kaynaklarının etkin kullanılması ilkesine ters düşmektedir. Bu anlamda sosyal yardımların, çerçeve bir sosyal yardım kanunuyla kurumsal olarak tek çatı altında toplanması, yardım ve hizmet sağlayan kamu kurumları arasında görev tanımlarının yeniden yapılması, sosyal yardımların bilimsel yöntemlerle geliştirilmiş ilke ve standartlar çerçevesinde yapılması, bu ilke ve standartların yardım sağlayan tüm kurumlar için bağlayıcı olması, doğru bir sosyal yardım sistemi kurulmasını sağlayacağı gibi toplumdaki sosyal adalet ilkesinin güçlendirilmesine de katkı yapacaktır.
Bunun yanısıra sosyal yardım yapmak için kanunla sorumlu kılınmış kamu idarelerinde çalışan personelin nicelik ve daha önemlisi nitelik olarak güçlendirilmesi, bu kurumlarda sosyal yardım konusunda bilgi ve deneyime sahip uzman kişilerin istihdam edilmesi, sosyal yardımların hak sahiplerine sağlıklı bir biçimde ulaştırılmasına olanak sağlayacaktır. Belirtilen bu nedenlerle, Türkiye’de uygulanan sosyal yardım politikaları kapsamında, kurumsal yapı ve personel temelinde acil bir düzenlemeye ihtiyaç bulunmaktadır.
8- Muhtaçlık Ölçüm Kriterlerinin ve Ortak Veri Tabanının Uygulamaya Konulabilmesi İçin
Sosyal yardım politikaları, temel yurttaşlık hakları çerçevesinde toplumdaki bireylerin onurlu bir şekilde yaşaması için gerekli sosyal yardımları adil ve objektif olarak aktarmayı amaçlamalıdır. Bu amacın gerçekleştirilebilmesi içinse objektif ve bilimsel yöntemler kullanılarak ‘muhtaçlık ölçüm kriterleri’ nin acil olarak geliştirilmesi gerekmektedir. Halihazırda, ülkemizde çeşitli yardımlar yapan kamu idareleri ile diğer kuruluşlar yoksulluk tanım ve ölçümleri ile ‘hak sahibi’ tanımlarını kendi standartları doğrultusunda yapmaktadırlar. Bu durum çok farklı ve çok boyutlu yoksulluk tanım ve uygulamaları ortaya çıkarmaktadır ki bu sosyal adalet ilkeleri ile bağdaşmaz.
Bu anlamda sosyal yardım politikalarının sosyal adalet ilkelerine uygun ve sosyal içermeyi sağlayacak şekilde yapılabilmesi için öncelikle bilimsel ölçütlere göre Türkiye için yoksulluk profili çalışmasının yapılarak muhtaçlık kriterlerinin belirlenmesi ve buna ek olarak sosyal yardıma ihtiyacı olanlarla yapılan sosyal yardımların da yer aldığı ortak veri tabanının oluşturularak mükerrer yardımların önlenmesi gerekmektedir. Kamu idarelerinin yapmış oldukları sosyal yardımları ortak veri tabanına belirlenen periyotlarla aktarmaları kurulan sosyal yardım sistemi için elzem bir husustur.
9- AB Müktesebatına Uyum Sağlanabilmesi İçin
Türkiye uluslararası toplumla birleşme ve katılım sağlama talebindedir. Bu nedenle AB Katılım Ortaklığı Belgesinin “Sosyal Politika ve İstihdam” başlığı altında yer alan konularından birisi de sosyal güvenlik sisteminin geliştirilmesi ve sosyal güvenlik kurumlarının mali yapısının iyileştirilmesidir. Bu ana unsur altında yer verilen 50/2002/EC sayılı Konsey Kararı ile başlatılan sosyal dışlanma ile mücadele konulu Topluluk Eylem Programına katılım ile ilgili Mutabakat Zaptı 25 Kasım 2002 tarihinde imzalanmıştır. Mutabakat Zaptı, 3 Şubat 2003 tarih ve 2003/5224 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla kabul edilmiş ve 21 Şubat 2003 tarih ve 25027 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Katılım Ortaklığı Belgesinde orta vadede gerçekleştirilmesi istenen hususlardan biri de sosyal korumanın geliştirilmesidir. Yukarıda değinilen 3 Şubat 2003 tarih ve 2003/5224 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla iştirak edilmiş olan AB’nin sosyal politika programlarından Sosyal Dışlanmaya Karşı Mücadele Topluluk Programının ana başlıklarından biri de sosyal yardımlardır. Sadece Katılım Ortaklığı Belgesi (KOB) değil, 58 inci ve 59 uncu Hükümetin Acil Eylem Planı da bütünleştirilmiş bir sosyal yardım ağı ve kurumsal yapısının oluşturulmasını öngörmektedir.
10- Hükümet Programları, Acil Eylem Planları ve Yılı Programları Öngörülerinin Gerçekleştirilebilmesi İçin
58 inci ve 59 uncu T. C. Hükümet Programları ve Acil Eylem Planında;
gibi konuların düzenlenmesi benimsenmiştir.
15 Ekim 2007 gün ve 2007/12701 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe giren “2008 yılı Programı” nda da sosyal yardımlarla ilgili düzenlemeler yer almaktadır. Programda, “C- Gelir Dağılımının İyileştirilmesi, Sosyal İçerme ve Yoksullukla Mücadele” başlığı altında yer alan Tedbir 1.3’te “Muhtaç ve çalışamayacak olan yoksullar tespit edilerek bu kesime yönelik düzenli sosyal yardım programları geliştirilecektir.” denilerek ilgili sorumluluk Sosyal Güvenlik Kurumuna verilmiş; “D- Sosyal Güvenlik Sisteminin Etkinliğinin Artırılması” başlığı altında ise; Sosyal güvenlik sisteminin, nüfusun tümünü kapsayan, toplumun değişen gereksinimlerini karşılayabilen, mali sürdürülebilirliğe ve etkin denetim mekanizmasına sahip, kaliteli hizmet sunan bir yapıya kavuşturulacağı, sosyal yardımların eşitlik, sosyal adalet, etkinlik ilkeleri doğrultusunda sunulması amacıyla sosyal yardımlara gereksinim duyan kişilerin belirlenmesi için ortak bir veritabanının oluşturulması, nesnel ölçütlerle işleyen muhtaçlığı saptayan bir sistemin kurulması ve bu sisteme giren kuruluşlar arasında iletişim ve işbirliğinin sağlanması öngörülmüştür. Yine aynı başlık altında yer alan “3- Politika Öncelikleri ve Tedbirler” kısmının “Öncelik/Tedbir 2.2” de “Sosyal hizmet ve yardımların merkezi bir organizasyon altında bütün ihtiyaç sahiplerini kapsaması sağlanacaktır” denilerek, bu görevi yapma yükümlülüğü yine Sosyal Güvenlik Kurumuna verilmiştir.
Sonuç olarak, Sosyal Güvenlik Kurumu’nun, yukarıda değinilen hükümler ile verilen görevleri yerine getirebilmesi için, bu görevleri düzenleyen yeni bir kanun çıkarılması bir zorunluluk olarak ortaya çıkmıştır.
Bu çalışmada “Niçin Bir Sosyal Yardım Kanununa İhtiyaç Olduğu” ortaya konuldu. Bir sonraki çalışmamızda ise “Nasıl Bir Sosyal Yardım Kanununa İhtiyaç Olduğu” konusu detaylı bir şekilde değerlendirilecektir.
