MALİ KURAL MI?
Erkan KARAARSLAN
Muhasebat Başkontrolörü
Mali kural, makroekonomik anlamda, mali performans göstergelerine kalıcı olarak getirilen bir sınırlama veya oran olarak tanımlanabilir. Daha dar bir tanımlama ise, hem bütçe tahminlerine hem de bütçe gerçekleşmelerine uyumun yaptırımlara tabi olmasını kapsamaktadır. Mali kuralların başlıcaları; bütçe açığına yönelik kurallar, bütçe hazırlama ve sonuçlarını raporlama prosesleri, borçlanmaya yönelik kurallar, borç stokuna ve rezervlere ilişkin sınırlamaları içeren kurallardı.
Ülkemizde öteden beri, birçok hukuki düzenleme ve bütçe kanunları ile mali kural benzeri uygulamalar yapılmaktadır. Borçlanma limitleri ve personel alım limitleri gibi kuralların yanı sıra bütçe hazırlık süreçlerinin içerik ve tarih olarak çok net olması, bütçe hazırlık ve sonuçlarının duyurulma yöntemlerinin belirginliği, gelir ve giderleri ilgilendiren kanun tasarılarının hazırlanma yöntemleri, kamu maliyesindeki önemli kurallardır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu birçok hukuki düzenlemenin hazırlanma ve yayımlanma tarihlerini de, ciddi hukuk devletlerinde olması gerektiği gibi, çok sıkı bir şekilde kurala bağlamıştır. 5018 sayılı Kanuna göre, orta vadeli program, orta vadeli mali plan, bütçe hazırlama çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberi, bütçe kanunu, stratejik plan, performans programı, faaliyet raporu, yönetim dönemi hesabı, kesin hesap ve mali istatistiklerin hazırlanma ve yayınlanma tarihleri net olarak belirlenmiştir.
Bu belirlemelere karşın, ülkemiz açısından son derece önemli bu düzenlemeler, kendisine bağlı ve kendisinden sonra yapılacak çalışmaları da anlamsız kılacak şekilde, yıllardır geç yayınlanmakta ve bu geç yayınlama, sorumluları açısından hiçbir hukuki sonuç doğurmamaktadır.
Bu çalışmada, ülkemizde mali kural uygulamalarının ne denli başarıya ulaşacağına veri oluşturmak açısından, yıllar itibariyle bütçe hazırlık sürecinin başlangıç dokümanlarının yayınlanma takvimleri ele alınıp değerlendirilecektir.
II- BÜTÇE HAZIRLIK SÜRECİ
Ülkemizde bütçe hazırlık süreci aşağıdaki gibidir.
|
FAALİYET |
FAALİYETTE BULUNAN KURUM |
TARİH |
İÇERİK |
|
|
ORTA VADELİ PROGRAM |
Devlet Planlama Teşkilatı |
Mayıs ayı sonuna kadar |
Kalkınma planları, stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge niteliğindeki temel ekonomik büyüklükleri kapsar. |
|
|
ORTA VADELİ |
Maliye Bakanlığı |
15 Haziran’ a kadar |
Orta vadeli program ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içerir. |
|
|
BÜTÇE ÇAĞRISI ve EKİ BÜTÇE HAZIRLAMA REHBERİ |
Maliye Bakanlığı |
Haziran ayının sonuna kadar |
Bütçe tekliflerinin hazırlanmasına esas olmak üzere, kamu idarelerince uyulması gereken genel ilkeleri, nesnel ve ölçülebilir standartları, hesaplama yöntemlerini, bunlara ilişkin olarak kullanılacak cetvel ve tablo örneklerini ve diğer bilgileri içerir. |
|
|
YATIRIM GENELGESİ VE EKİ YATIRIM PROGRAMI HAZIRLAMA REHBERİ |
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı |
|||
|
BÜTÇE TEKLİFLERİNİN HAZIRLANMASI |
Harcamacı Kuruluşlar |
1 – 31 Temmuz |
Gelir ve gider tekliflerinin hazırlanmasında; |
|
|
Orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler ile ilke ve esaslar, |
||||
|
Kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile kurumun stratejik planları çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanları, |
||||
|
Kamu idarelerinin stratejik planları ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışı, |
||||
|
İdarenin performans hedefleri doğrultusunda hazırlanır. |
||||
|
BÜTÇE TEKLİFLERİNİN İNCELENMESİ ve BÜTÇE GÖRÜŞMELERİ |
BÜMKO ve Harcamacı Kurumlar |
1 Ağustos |
Bütçe teklifleri Maliye Bakanlığına verildikten sonra Kamu İdarelerinin yetkilileriyle gider ve gelir teklifleri hakkında bütçe görüşmeleri yapılır. |
|
|
BÜTÇE KANUN METNİ ÇALIŞMALARI |
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü |
1 Temmuz |
Kanun metni ; |
|
|
Genel hükümler |
||||
|
Hazine ve kamu kuruluşlarına ilişkin hükümler |
||||
|
Kamu personeline ilişkin hükümler |
||||
|
olmak üzere üç kısımdan oluşur. |
||||
|
YATIRIM BÜYÜKLÜKLERİ KORDİNASYON TOPLANTISI |
D.P.T., Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Merkez Bankası |
10 – 25 Eylül |
|
|
|
Y.P.K. |
Devlet Planlama Teşkilatı |
En geç Ekim ayının ilk haftası |
Genel ve katma bütçe kanun tasarılarının Bakanlar Kurulunca TBMM' ye sunulmadan önce Yüksek Planlama Kurulunun toplanarak makro ekonomik göstergeler ve büyüklüklerini görüşmesi. |
|
|
KAMU KURUM VE KURULUŞLARINA AİT BÜTÇE TEKLİFLERİNE SON ŞEKLİNİN VERİLMESİ |
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü |
10– 15 Ekim |
5018 sayılı kanunda bu hususta bir düzenleme yoktur. Bu süreç yıllardır uygulanan şekliyle oluşan prensipler doğrultusunda uygulanmaya devam etmektedir. |
|
|
BÜTÇE BÜYÜKLÜKLERİNİN HARCAMACI KURULUŞLARA YANSITILMASI |
Harcamacı Kuruluşlar |
10– 15 Ekim |
5018 sayılı kanunda bu hususta bir düzenleme yoktur. Bu süreç yıllardır uygulanan şekliyle oluşan prensipler doğrultusunda uygulanmaya devam etmektedir. |
|
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ HAZIRLANMASI |
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü |
15– 17 Ekim |
5018 sayılı kanunda bu hususta bir düzenleme yoktur. Bu süreç yıllardır uygulanan şekliyle oluşan prensipler doğrultusunda uygulanmaya devam etmektedir. |
|
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ T.B.M.M’ YE SEVKİ |
Bakanlar Kurulu |
15– 17 Ekim |
Makro ekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin Yüksek Planlama Kurulunda görüşülmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca hazırlanan merkezi yönetim bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporu, mali yıl başından en az 75 gün önce bakanlar kurulu tarafından TBMM sunulur. |
|
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ TBMM’ DE GÖRÜŞÜLMESİ |
T.B.M.M. Plan Bütçe Komisyonu |
17 Ekim – 1 0 Aralık |
Anayasanın düzenlediği şekliyle uygulamaya devam etmektedir. |
|
|
T.B.M.M. Genel Kurulu |
10 – 30 Aralık |
Anayasanın düzenlediği şekliyle uygulamaya devam etmektedir. |
||
|
BÜTÇE KANUN TASARISININ KANUNLAŞMASI |
T.B.M.M. ve Cumhurbaşkanı |
25 – 31 Aralık |
Anayasanın düzenlediği şekliyle uygulamaya devam etmektedir. |
|
|
YÜRÜRLÜK |
İcra |
1 Ocak |
Merkezi yönetim bütçe kanunu mali yıl başından önce resmi Gazetede yayımlanır. |
|
|
KAYNAK: Bütçe Dünyası Dergisi, Sayı:19, http://www.butce.org/html/dergi/pdf/sayi19.pdf |
||||
Tabloda görüldüğü gibi, bütçe teklifleri öncesinde yayınlanması gereken 4 önemli doküman orta vadeli program, orta vadeli mali plan, bütçe hazırlama çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberidir. Bu dokümanlar olmadan sağlıklı bir bütçe hazırlanması mümkün değildir. Bu dokümanlardan yola çıkan harcama birimleri temmuz ayı sonuna kadar kendi bütçe tekliflerini oluşturmaktadırlar.
III- BÜTÇE HAZIRLIK DOKÜMANLARININ YAYINLANMA TARİHLERİ
Orta vadeli program, orta vadeli mali plan, bütçe hazırlama çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberinin son beş yılda yayınlandığı tarihler aşağıdaki gibidir.
|
FAALİYET |
EN SON YAYIMLANMA TARİHİ |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
|||||
|
RG'de yayımlanma tarihi - sayı |
Gecikme süresi |
RG'de yayımlanma tarihi - sayı |
Gecikme süresi |
RG'de yayımlanma tarihi - sayı |
Gecikme süresi |
RG'de yayımlanma tarihi - sayı |
Gecikme süresi |
RG'de yayımlanma tarihi - sayı |
Gecikme süresi |
||
|
ORTA VADELİ PROGRAM |
Mayıs sonu |
13.06.2006 - 26197 |
13 gün |
21.06.2007 - 26559 |
21 gün |
28.06.2008 - 26920 |
28 gün |
16.09.2009 - 27351 (mükerrer) |
108 gün |
Makalenin kaleme alındığı 6 Eylül tarihi itibariyle henüz yayımlanmamıştı |
|
|
ORTA VADELİ MALİ PLAN |
15 Haziran. |
15.07.2006 - 26229 |
30 gün |
03.07.2007 - 26571 |
18 gün |
08.07.2008 - 26930 (mükerrer) |
23 gün |
18.09.2009 - 27353 |
95 gün |
||
|
BÜTÇE ÇAĞRISI ve EKİ BÜTÇE HAZIRLAMA REHBERİ |
Haziran sonu |
15.07.2006 - 26229 |
15 gün |
03.07.2007 - 26571 |
3 gün |
08.07.2008 - 26930 (mükerrer) |
8 gün |
18.09.2009 - 27353 |
80 gün |
||
|
YATIRIM GENELGESİ VE EKİ YATIRIM PROGRAMI HAZIRLAMA REHBERİ |
Haziran sonu |
20.07.2006 - 26234 |
20 gün |
05.07.2007 - 26573 |
5 gün |
16.07.2008 - 26938 |
16 gün |
18.09.2009 - 27353 |
80 gün |
||
|
GECİKME GÜN SAYISI |
Toplam Gecikme Gün Sayısı: |
78 Gün |
Toplam Gecikme Gün Sayısı: |
47 Gün |
Toplam Gecikme Gün Sayısı: |
75 Gün |
Toplam Gecikme Gün Sayısı: |
363 Gün |
Toplam Gecikme Gün Sayısı: |
En az 323 Gün |
|
IV- SONUÇ
Bütçe hazırlık sürecinin başlangıcında yer alan ve ülkemizdeki onbinlerce harcama biriminin bütçe hazırlık çalışmalarını yapmasının ön koşulunu oluşturan orta vadeli program, orta vadeli mali plan, bütçe hazırlama çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi, yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberi 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği 6 yıldır hiçbir zaman yayınlanması gereken tarihten önce yayımlanmadığı gibi, 2009 ve 2010 yılında 100 günü aşan gecikmelerle yayımlanabilmiştir. 6 yılda bu 4 dokümanın geç yayınlanma sürelerinin toplamı 1.000 günü aşmaktadır. 2007 yılı dışındaki tüm yıllarda, zaten bir ay gibi kısa bir süre olan harcama birimlerinin bütçe hazırlama süreleri geçirtilmiş ve sağlıklı bir bütçe hazırlama ortamı oluşamamıştır. Bu işlemler nedeniyle, bütçe hazırlık sürecinin, belirli basit istatistiki yöntemlerden ibaret bir süreç olmasına neden olunmuştur.
Bu makalede kaleme alınan uygulama bile, ülkemizde önemli yasa hükümlerinin nasıl kolayca uygulanmayabileceğini ve önceden belirlen Mali Kurallarının nasıl anlamını yitirebileceğini göstermektedir.
