* Yaklaşım Dergisi Ekim 2009 Sayısında Yayımlanmıştır.
MAHALLİ İDARELERDE STRATEJİK PLANLAMA
Erkan KARAARSLAN
Maliye Bakanlığı Muhasebat Başkontrolörü
SGK Daire Başkanı
Strateji kelimesinin etimolojik kökeni Eski Yunanca’ya kadar dayanmaktadır. Strateji,Eski Yunanca “stratos” (ordu) ve “ago” (yönetmek,yön vermek) kelimelerinin birleştirilmesiyle oluşturulmuştur.Kimi görüşlere göre de bu kavram Latince “stratum” kelimesinden türemiştir.Latince’de stratum;” yol, çizgi, nehir yatağı” anlamlarına gelmektedir. Türkçe’de strateji kelimesi “sürme, gönderme, götürme, gütme ve bir amaca varmak için eylem birliği sağlama ve düzenleme sanatı” olarak tanımlanmaktadır.
Strateji, özellikle askeri terminolojide çok sık kullanılan bir kavramdır. Savunma alanında strateji kelimesi, Eski Yunanlı General Strategos’un adına atıfla kullanılmakta ve bu generalin savunma alanındaki bilgi ve taktiklerini ifade etmektedir.
Son yıllarda ise işletmecilik literatüründe ve özellikle yönetim ve karar teorilerinde strateji kavramı, oldukça önemli bir yere sahip olmaya başlamıştır.
Stratejik planlama bir örgütün ne olduğu, ne yaptığı ve nasıl yaptığı konusunda temel kararlar üretme ve davranışlar geliştirmeye yönelik ilkeli çabalar bütünüdür (Bryson, 1995: 4).
Daha teknik bir ifade ile stratejik planlama, örgütün (yönetimin) ilgili mevzuat ve benimsediği ilkeler çerçevesinde mevcut durumunu gözden geçirerek, stratejik amaçlarını ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri kaynak ihtiyaçları ile birlikte ortaya koyan ve gerçekleşmelerin ölçülebildiği planlardır (Maliye Bakanlığı SGB, 2006: 10).
Devlet Planlama Teşkilatı’nca hazırlanan Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’de (R.G.: 26.5.2006/26179) ise stratejik plan şöyle tanımlanmıştır :
“Kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren planı ifade eder”.
5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda stratejik planlama düzenlenmiştir. 5393 sayılı Kanunun 41. Maddesinde; “Belediye başkanı, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunar.
Stratejik plân, varsa üniversiteler ve meslek odaları ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüşleri alınarak hazırlanır ve belediye meclisi tarafından kabul edildikten sonra yürürlüğe girer.
Nüfusu 50.000'in altında olan belediyelerde stratejik plân yapılması zorunlu değildir.
Stratejik plân ve performans programı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve belediye meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir.” denilmektedir.
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 31. Maddesi de yukarıdaki maddeye paraleldir.
Ayrıca, birlikler dışındaki tüm mahalli idare kanunlarında, meclislerin görev ve yetkileri arasında, Stratejik plânların görüşülüp kabul edilmesi; encümenin görev ve yetkileri arasında Stratejik plânların incelenerek meclisin görüşüne bildirilmesi; idarenin kurumsal stratejilerinin oluşturulması; üst yöneticilerin idarelerini stratejik plâna ve kurumsal stratejilere uygun olarak yönetmesi; bütçelerin stratejik plana uygun olarak hazırlanması yer almaktadır.
Belediyelerden hangilerinin stratejik plan hazırlayacağı konusunda, Kanun maddesinde nüfusu 50.000’in altında olan belediyelerde stratejik plân yapılması zorunlu olmadığı belirtilmiştir. Kanımca nüfusu ne olursa olsun tüm belediyelerin stratejik plan hazırlamasında hem çok önemli faydalar hem de bazı zorunluluklar vardır. Faydaları bir kenara bırakılacak olursa, nüfus kriterine bakılmaksızın tüm belediyelerin performans programı hazırlamasının zorunlu olması nedeniyle tüm belediyelerin stratejik plan hazırlaması gerekir. Çünkü performans programı stratejik planın dilimlere bölünmesidir ve bir anlamda küçük bir stratejik plandır. 5393 sayılı Kanunda performans programı hazırlanmasında hiçbir istisna getirilmediği dikkate alınarak performans programı hazırlaması zorunlu olan tüm belediyelerin stratejik planda hazırlaması gerekir.
Buna göre mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde stratejik plan hazırlaması gereken mahalli idareler şunlardır;
Yukarıda sayılan mahalli idarelerde stratejik planın mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde hazırlanıp kabul edilmesi dolayısıyla 29 Eylül 2009 tarihine kadar meclis tarafından kabul edilmesi gerekmektedir.
Ancak mahalli idarelerin bu maksimum süreyi kullanmaları çok mümkün değildir. Çünkü stratejik planlara dayalı olarak hazırlanması gereken performans programı ve bütçenin de bir hazırlık süreci vardır. Dolayısıyla 2010 yılının da mahalli idarelerde kaybedilmemesi için biran önce stratejik planlar tamamlanarak bütçe ve performans programının bu planlara uygun yapılması gerekmektedir.
Aşağıda mahalli idareler için bütçe ve performans programı hazırlama süreçleri verildikten sonra örnek bir stratejik plan hazırlama süreci sunulacaktır.
|
PERFORMANS PROGRAMI SÜRECİ |
|
|
MAYIS SONU |
Program Dönemi Stratejisinin Belirlenmesi |
|
TEMMUZ SONU |
Harcama Birimi Teklif Performans Programlarının Hazırlanması |
|
AĞUSTOS SONU |
İdare Teklif Performans Programının Hazırlanması |
|
AĞUSTOS SONU |
İdare Teklif Performans Programının Encümene Sunulması |
|
EYLÜL AYININ SON HAFTASI |
İdare Tasarı Performans Programının Hazırlanması |
|
EYLÜL /EKİM AYININ SON GÜNÜ (BÜTÇE TEKLİFLERİNİN MECLİSE VERİLME GÜNÜ) |
İdare Tasarı Performans Programının Meclise Sunulması |
|
EKİM/KASIM AYI İÇİNDE BÜTÇENİN KABULÜNDEN ÖNCE |
İdare Performans Programının Kabulü |
|
MAHALLİ İDARELERDE STRATEJİK PLANLAMA SÜRECİ |
|
|
|
MAYIS SONU |
Üst yönetici tarafından bir iç genelge ile hazırlık döneminin başlatıldığının duyurulması |
|
|
MAYIS SONU |
Mali hizmetler biriminin koordinatörlüğünde stratejik planlama ekibi kurulması |
|
|
MAYIS SONU |
Planlama ekibinin hazırlık programını oluşturması |
|
|
TEMMUZ SONU |
Taslak stratejik planların, 5018 sayılı Kanun, Yönetmelik, Kılavuz ve DPT’ce yayımlanan stratejik planlamaya ilişkin diğer rehberlere uygun olarak hazırlanması |
|
|
AĞUSTOS UN BAŞINDA |
Üst yöneticinin stratejik planı onaylaması |
|
|
AĞUSTOS SONU |
Encümen tarafından stratejik plânların incelenerek meclisin görüşüne bildirilmesi |
|
|
EYLÜL |
Meclisin Eylül ayı toplantısında stratejik plânların görüşülüp kabul edilmesi |
|
|
KASIM |
Stratejik planın DPT Müsteşarlığına ve İçişleri Bakanlığına gönderilmesi |
|
|
ARALIK AYININ İLK HAFTASI |
Stratejik planın kamuoyuna duyurulması ve kamu idarelerinin internet sitelerinde yayınlanması |
|
Mahalli idarelerce hazırlanan stratejik planlar asgari 2 yıl uygulanacaktır. 2 yıllık tatbikat döneminden sonra plan revize edilebilecektir. Bu revize işlemi iki şekildedir. Bunlardan biri “güncelleme”, diğeri “yenilemedir”. Güncelleme isteğe bağlı ve ihtiyaca dönük olup sadece hedeflerle ilgili ve planın kalan 3 yılını içerecek nitelikte olacaktır. Güncelleme yapılırken, misyon, vizyon ve amaçlarda değişiklik yapılmayacaktır. Yani planın uygulanmasından 2 yıl geçtikten sonra kamu idaresi amaçlarını gerçekleştirmek için yeni hedeflere ihtiyacı olduğunu tespit edebilir. Bu durumda kalan 3 yıllık plan döneminde yeni hedefler belirleyerek stratejik planını güncelleyebilir. Revize işleminin bir başka şekli de yenilemedir. Mahalli idarelerde yenileme gerektiren haller şunlardır;
-Görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması hâlinde,
-Mahalli idarelerde üst yöneticinin değişmesi halinde ilgili mahalli idare,
-Doğal afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalımların vuku bulması hallerinde ilgili kamu idareleri,
Yenileme işlemi planın yeni bir beş yıllık dönemi ihtiva edecek şekilde yeniden hazırlanmasıdır. Sayılan hususların gerçekleşmesi halinde kamu idaresi, müteakip 3 ay için planı yenileme kararı alacak ve takip eden 6 ay içinde de planı yenileyeceklerdir.
Stratejik planlar hazırlanırken uyulacak temel prensipler;
- Plan hazırlanırken, kısaca paydaş olarak nitelendirilebilecek; kamu idaresinin hizmetlerinden yararlananların, kamu idaresi çalışanlarının, sivil toplum kuruluşlarının, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili diğer tarafların katılımları sağlanmalı ve katkıları alınmalıdır.
- Plan tüm birimlerin katılım ve katkılarıyla yürütülmelidir. Bu bağlamda mali hizmetler biriminin görevi koordinatörlüktür.
- Stratejik planın doğrudan kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından hazırlanması zorunludur.
- Stratejik planlama konusunda danışmanlık hizmeti alınması mümkündür. Danışmanlık ihtiyacı var ise bu ancak yöntem ve süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri konularıyla sınırlı olacaktır.
- İlgili tüm kamu idareleri birbirleri ile uyum, işbirliği ve eşgüdüm içinde; hesap verme sorumluluğunun gereklerini dikkate alarak çalışmalıdır.
Yukarıdaki ilkeler incelendiğinde stratejik planın kamu idaresi tarafından sahiplenilmesi suretiyle hazırlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Diğer yandan son ilke ile kamu idareleri aralarında uyum, işbirliği ve eşgüdüm ilkesi getirilmiş olsa da bunun araçları ortaya konulmadığı gibi bu görev Başbakanlık tarafından gerçekleştirilen bir görev olup daha ziyade temenni nitelikli bir ilke görünümündedir.
a. Ön Uzlaşma (Planlamanın Planlaması) nın Sağlanması; Stratejik planlamanın birinci evresi, kurum ya da örgüt içi ve dışındaki önemli karar mekanizmasında olan kişi veya kuruluşların stratejik planlama konusunda ikna edilmesini gerektirir. Bundan sora, planlamanın amacı, hangi aşamalardan oluşacağı, ne zamanda tamamlanacağı, raporların formatı, zamanlaması, sürece katılanların rolleri, bunun için gerekli kaynaklar öz biçimde saptanır. (Söyler, 2008: 7)
b. Örgütsel ve Kurumsal Yükümlülüklerin İrdelenmesi; Stratejik planlamanın ikinci evresinde, bir örgütü bağlayıcı nitelikte tüm biçimsel ve esasa ilişkin olarak yapılması zorunlu şeyler ortaya konulur. Bu tür şeyler genellikle mevzuatta belirlenmiştir. Ne var ki birçok örgütün, bildiklerini sandıkları halde bu yükümlülüklerinin farkında olmadığı gibi, yükümlülüğü olmadığı halde alışkanlık icabı yaptığı lüzumsuz işleri de bulunmaktadır. Bu noktada zihinsel önyargı ve alışkanlıkların terk edilmesi önem taşır.
c. Örgütsel Görev (Misyon) ve Değerlerin İrdelenmesi; Her örgüt, belirli sosyal, ekonomik ve benzeri fonksiyonları yürütmek amacıyla kurulur. Bu itibarla bir örgüt varlık felsefesini bilmek zorundadır. Buna ilaveten örgüt misyonunun tanımlanması, örgüt içi ve dışı birçok lüzumsuz çatışmayı önler. Belli bir misyon üzerinde uzlaşma, çalışanların örgüte katkısını artırabilir, çevresel ilgi gruplarının örgüt hakkındaki beklentilerini açık hale getirebilir. Bu evrede temel yöntem, örgüt ya da kurumu etkileme gücüne sahip belli başlı odak ya da grupların saptanarak bunların örgütten beklentisinin bilinmesidir.
d. Kurum İçi Çevre Analizi Yapılması; Bu evrede herhangi bir örgüte içerden bakılmaktadır. Kaynaklar açısından (girdi), şu anki strateji açısından (süreç) ve şu ana kadarki performans (çıktı) açısından kurum ya da örgütün bir irdelemesi yapılarak güçlü ve zayıf yönleri ortaya çıkarılmaya çalışılır.
e. Kurum Dışı Çevre Taraması Yapılması; Örgütler çok defa dış çevredeki değişim ve gelişmeleri zamanında algılayamadıklarından ve gerekli stratejileri oluşturamadıklarından atalete girerler. Bunun önlenmesi için herhangi bir örgüt dış çevre analizi ile politik, ekonomik, teknolojik gelişmeleri izleyerek, hizmet verilen gruplara özgü değer ve algısal değişimleri, rekabet koşullarını analiz etmeye çalışır. Bu evrede böyle bir çalışma, dış çevredeki muhtemel fırsat ve tehlikeleri saptamaya yardımcı olur.
f. Stratejik Sorunların Saptanması; Bu evrede, stratejik planlama grubu, yukarıdaki evrelerde edinilen bilgiler ışığında stratejik amaçların gerçekleştirilmesi yolunda ortaya çıkan veya çıkması muhtemel sorunları saptamaya çalışır. Bunun için sorunlar; kısa, özlü ve temel politikalara yönelik olmalı, sorunlar dikkate alınmadığı takdirde ne tür sonuçlar doğurabileceği kullanılan soru formuna yazılmalıdır.
g. Strateji Oluşturulması; Strateji bir örgütün ne olduğu, ne yaptığı ve niçin yaptığını belirleyen amaçlar, politikalar, programlar, davranışlar, kararlar ve kaynak dağılımı bütünüdür. Planlama grubu her sorunu tartışarak, çözüme yönelik yaratıcı beyin fırtınası yapar. Bu evrede, sorunların çözümüne yönelik alternatif çözümler ortaya konulur. Ayrıca orta ve uzun vadeli temel politikalar oluşturulur.
G- STRATEJİK PLANLAMADA RİSKLER
Kamu kaynağının etkili bir şekilde kullanılması bakımından stratejik planlama hayati bir kavram gibi görünmektedir. Zira sınırlı kamu kaynaklarının alternetif maliyetlerinin hesaplanması suretiyle kullanılması, vergi veren yani bu hizmetleri finanse eden vatandaşın en haklı talebidir. Ancak stratejik planın arzulanan katkıyı sağlaması bakımından aşağıda kısaca özetlenen bazı risklerin dikkate alınmasında fayda vardır. (Koçdemir, 2006: 96).
a. Sahiplenme: Teorik alan ile pratik alanın çoğu zaman örtüşmediği konusu bir gerçek olarak önümüzdedir. Yapılan çalışmalar teorik olarak bize yeni ve çağdaş açılımlar sunsa da sonuç tatbikat ile elde edilecektir. Bu nedenle arzulanan iyileşmelerin ne ölçüde başarıldığı uygulamalar ile görülecektir. Stratejik planlama ve bunun genelde kamu yönetimine katacağı değerle ilgili beklentinin karşılanması için, öncelikle ve en başta bunun kamu idarelerince sahiplenilmesi gerekecektir. Hiç kuşku yok ki eğer bu sahiplenme gerçekleşmez sonuç alınamayacağını belirtmek gerekir. Sahiplenmeden kasıt, kamu idaresinin tüm çalışanlarının sahiplenmesi olmakla birlikte, üst yönetimin hassasiyetinin öncülük vasfı taşıyacağı unutulmamalıdır. Öte yandan planın hazırlanmasında strateji geliştirme birimlerinin görevi koordinatörlük olacaktır. Yani plan idarenin tamamının ortak gayretleri ile hazırlanmalıdır. Dolayısıyla strateji geliştirme birimlerinin koordinasyon görevi zaman içerisinde planı doğrudan hazırlama gibi hatalı bir uygulamaya dönüşmemelidir.
b. Kamu Mali Yönetiminde Planlama ve Performansı Etkileyen Araçların Eksikliği: Tabiatıyla stratejik planlama kaynak kullanımında etkililiğe dönüktür. Kaba bir yaklaşımla, mevcut kamu kaynağı hangi alana aktarılırsa kamu için en faydalı sonuç elde edilecektir. Kamu kaynağını kullanma yetkisini elinde bulunduranların ve bu konudaki gözetim sorumluluğunu taşıyanların (ki üst yöneticilerin, idarelerinin stratejik planlarının hazırlanmasından ve uygulanmasından Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumlu olacaklarına ilişkin hükümler sistemde vardır) da bunun hesabını vermesi gerekir. Bunu sağlayan önemli araçlardan birisi de “performans sözleşmeleridir”. Örneğin bazı ülke uygulamalarında performans sözleşmeleri kullanılmaktadır. Böylece yönetimin vaat ettiği hedefleri gerçekleştirme düzeyi de değerlendirmeye tabi tutulabilmektedir. Bu ya da buna benzer araçların sisteme dahil edilmesinin hesap verme sorumluluğuna önemli katkı sağlayacağı düşünülmektedir. (Koçdemir, 2006: 97).
c. Kalkınma Planları, Programlar, Stratejik Plan, Bütçe Bağlantısının Kopma Riski: Kalkınma planları 5 yıllık olarak hazırlanmaktadır, stratejik planlar da 5 yılı ihtiva edecektir. Oysa bu gün uygulamaya koyduğumuz çok yıllı bütçe 3 yıllık bir perspektifi içermektedir. Diğer yandan performans esaslı bütçe uygulamasında bağlantılar daha da önem kazanmaktır. Aslında gerek 5018 sayılı KMYKK gerekse ilgili Yönetmeliklerde bu dokümanların tamamı arasında ilişkilerin oluşturulması öngörülmüş olsa da çoğu kere bu ilişkinin kurulması mümkün görülmemektedir. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte de stratejik planların yenilenmesi halinde 5 yıllık dönemi ihtiva edecek dönemi içerecek şekilde bir yenilenme öngörülmektedir. Bu durumda da dokümanların nihai hedefleri arasındaki paralelliğin oluşması zor görünmektedir.
d. Zaman Kısıtı; Mahalli idarelerde stratejik plan hazırlama takvimi yukarıda da görüldüğü gibi çok kısıtlıdır. Seçimle gelenlerin seçim öncesinde bu çalışmayı yapma zorunlulukları bulunmadığı için aslında sıfırdan başlayan bir çalışma yapılacaktır ki bu da ciddi bir zaman kısıtı oluşturacaktır. Ayrıca fiilen yürütülen bütçe ve performans programı sürecide bu zaman kısıtının daha da fazla hissedilmesine neden olmaktadır.
e. Mahalli İdarelerin Kurumsal Kapasitesinden Kaynaklı Sorunlar; Birçok kamu idaresinde olduğu gibi mahalli idarelerde de ciddi bir kapasite sorunu vardır. Stratejik planlama inanmış, güçlü, üst yönetimce desteklenen idare personeli tarafından yapılabilir ki burada belirtilen tüm unsurların yer aldığı mahalli idare sayısı gerçekten çok azdır. Ayrıca danışmanlık faaliyetlerinde de kalite çok düşüktür.
f. Danışmanlık İmkanlarının Yanlış Anlaşılması; Danışmanlıktan anahtar teslim stratejik planlar anlaşılmakta ve idare personeli ve üst yönetimi stratejik planın tamamen dışında kalarak planların tamamlanmasını arzulamaktadır. Danışmanlık veren kurum ve kuruluşlarda çoğunlukla yapılan planları kopyalamak ve küçük değişiklikler yapmak suretiyle yeni planlar oluşturmakta ve bu nedenle de birbirinin çok benzeri mahalli idare stratejik planları ortaya çıkmaktadır.
Sonuç olarak şunu söylemek mümkündür; bu alanlarda çalışanların emeklerine hiç kuşku yok ki büyük saygı duyulması gerekmekle birlikte, teorik çalışmalar sonucu pratikte bir belge enflasyonu yaşanıp, bu belgelerin hazırlandıktan sonra masanın bir köşesine konulmasını engelleyecek bir yönetim kültürü yaratmak gerekir ve bu zaman alıcı bir süreçtir.
KAYNAKÇA
Arslan, H. B. (2007), “Kamuda Stratejik Yönetim, Zayıf Halkalar”, Strateji Bülteni Maliye Bakanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayını, Sayı: 2, Nisan.
Barry, W. B. (1986), Strategic Planning Workbook for Public and Nonprofit Organizations, St. Paul.
Bryson, J. N. (1995), Strategic Planing For Public and Nonprofit Organizations, San Fransisco.
Çevik, H. ve Turkut, G. (2000), “Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim ve Vizyon Oluşturma: Türk Emniyet Örgütü İçin Bir Model Önerisi”, Türk İdare Dergisi, Sayı: 428, Eylül.
Eren, E. (2005), Stratejik Yönetim ve İşletme Politikaları, Beta, İstanbul.
Koçdemir M. (2006) “Stratejik Planlamaya İlişkin Esas ve Usuller,” Mali Kılavuz Dergisi, Sayı: 33, Temmuz – Eylül 2006.
Söyler, İ. (2007), “Kamu Sektöründe Stratejik Yönetim Uygulanabilir mi? (Engeller/Güçlükler)”, Maliye Dergisi, Sayı: 152, Ocak –Haziran 2007.
Şimşek, H. (2005), “Stratejik Planlaması” Ders Notları, Çoğaltma, Ankara.
