* Birlik Dergisi Ekim 2009 Sayında Yayımlanmıştır.
MAHALLİ İDARELERDE GELECEĞİ PLANLAMA İMKÂN VE ZORUNLULUĞU: STRATEJİK PLANLAMA
Erkan KARAARSLAN[1]
Maliye Bakanlığı Başkontrolörü
SGK Kurumsal Gelişim Daire Başkanı
Her ne kadar sessiz sedasız sürdürülüyor olsa da mahalli idarelerde yerel seçimleri müteakip yoğun bir çalışma dönemine girildi. Mevzuatımızda yer alan hükümler gereği tüm mahalli idarelerde Nisan – Ekim 2009 döneminde stratejik plan, performans programı, bütçe ve iç kontrol eylem planı hazırlanması gerekiyor. Bu çalışmalar, bir taraftan güçlü yasal dayanakları olduğu için diğer taraftan da bir kentin ve o kentte yaşayanların geleceğini planlamanın yegâne yöntemi olduğu için yapılması gerekiyor.
Bir kentin geleceğini planlama bilinci ile katılımcı yöntemler geliştirilerek, bölgenin tüm imkân ve kısıtlarını dikkate alarak ve tabi ki üst yönetimin sahiplenmesi ile hazırlanması gereken bu çalışmalara maalesef ülkemizde çok sık rastlanamıyor. Bu çalışmada stratejik plan, performans programı, bütçe ve iç kontrol eylem planından sadece stratejik planlama geleceği planlama açısından ele alınacaktır.
STRATEJİK PLANLAMA
5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda stratejik planlama düzenlenmiştir. 5393 sayılı Kanunun 41. Maddesine göre nüfusu 50.000’in üzerinde olan belediyelerin belediye başkanları, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunmak zorundadır. Ayrıca, birlikler dışındaki tüm mahalli idare kanunlarında, meclislerin görev ve yetkileri arasında, Stratejik plânların görüşülüp kabul edilmesi; encümenin görev ve yetkileri arasında Stratejik plânların incelenerek meclisin görüşüne bildirilmesi; idarenin kurumsal stratejilerinin oluşturulması; üst yöneticilerin idarelerini stratejik plâna ve kurumsal stratejilere uygun olarak yönetmesi; bütçelerin stratejik plana uygun olarak hazırlanması yer almaktadır.
Mahalli idarelerde stratejik planın mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde hazırlanıp kabul edilmesi dolayısıyla da 29 Eylül 2009 tarihine kadar meclis tarafından kabul edilmesi gerekmektedir. Ancak mahalli idarelerin bu maksimum süreyi kullanmaları çok mümkün değildir. Çünkü stratejik planlara dayalı olarak hazırlanması gereken performans programı ve bütçenin de bir hazırlık süreci vardır. Aşağıda örnek bir stratejik plan hazırlama süreci sunulacaktır.
|
MAYIS SONU |
Üst yönetici tarafından bir iç genelge ile hazırlık döneminin başlatıldığının duyurulması |
|
MAYIS SONU |
Mali hizmetler biriminin koordinatörlüğünde stratejik planlama ekibi kurulması |
|
MAYIS SONU |
Planlama ekibinin hazırlık programını oluşturması |
|
AĞUSTOS SONU |
Taslak stratejik planların, 5018 sayılı Kanun, Yönetmelik, Kılavuz ve DPT’ce yayımlanan stratejik planlamaya ilişkin diğer rehberlere uygun olarak hazırlanması |
|
EYLÜL BAŞINDA |
Üst yöneticinin stratejik planı onaylaması |
|
15 EYLÜL |
Encümen tarafından stratejik plânların incelenerek meclisin görüşüne bildirilmesi |
|
EYLÜL OLAĞANÜSTÜ TOPLANTI |
Meclisin Eylül ayı toplantısında stratejik plânların görüşülüp kabul edilmesi |
|
KASIM |
Stratejik planın DPT Müsteşarlığına ve İçişleri Bakanlığına gönderilmesi |
|
ARALIK AYININ İLK HAFTASI |
Stratejik planın kamuoyuna duyurulması ve kamu idarelerinin internet sitelerinde yayınlanması |
Mahalli idarelerce hazırlanan stratejik planlar asgari 2 yıl uygulanacaktır. 2 yıllık tatbikat döneminden sonra plan revize edilebilecektir. Bu revize işlemi iki şekildedir. Bunlardan biri “güncelleme”, diğeri “yenilemedir”. Güncelleme isteğe bağlı ve ihtiyaca dönük olup sadece hedeflerle ilgili ve planın kalan 3 yılını içerecek nitelikte olacaktır. Güncelleme yapılırken, misyon, vizyon ve amaçlarda değişiklik yapılmayacaktır. Yani planın uygulanmasından 2 yıl geçtikten sonra kamu idaresi amaçlarını gerçekleştirmek için yeni hedeflere ihtiyacı olduğunu tespit edebilir. Bu durumda kalan 3 yıllık plan döneminde yeni hedefler belirleyerek stratejik planını güncelleyebilir. Revize işleminin bir başka şekli de yenilemedir. Mahalli idarelerde yenileme gerektiren haller şunlardır;
-Görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması hâlinde,
-Mahalli idarelerde üst yöneticinin değişmesi halinde ilgili mahalli idare,
-Doğal afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalımların vuku bulması hallerinde ilgili kamu idareleri,
Yenileme işlemi planın yeni bir beş yıllık dönemi ihtiva edecek şekilde yeniden hazırlanmasıdır. Sayılan hususların gerçekleşmesi halinde kamu idaresi, müteakip 3 ay için planı yenileme kararı alacak ve takip eden 6 ay içinde de planı yenileyeceklerdir.
Stratejik planlar hazırlanırken uyulacak temel prensipler;
- Plan hazırlanırken, kısaca paydaş olarak nitelendirilebilecek; kamu idaresinin hizmetlerinden yararlananların, kamu idaresi çalışanlarının, sivil toplum kuruluşlarının, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili diğer tarafların katılımları sağlanmalı ve katkıları alınmalıdır.
- Plan tüm birimlerin katılım ve katkılarıyla yürütülmelidir. Bu bağlamda mali hizmetler biriminin görevi koordinatörlüktür.
- Stratejik planın doğrudan kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından hazırlanması zorunludur.
- Stratejik planlama konusunda danışmanlık hizmeti alınması mümkündür. Danışmanlık ihtiyacı var ise bu ancak yöntem ve süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri konularıyla sınırlı olacaktır.
- İlgili tüm kamu idareleri birbirleri ile uyum, işbirliği ve eşgüdüm içinde; hesap verme sorumluluğunun gereklerini dikkate alarak çalışmalıdır.
Yukarıdaki ilkeler incelendiğinde stratejik planın kamu idaresi tarafından sahiplenilmesi suretiyle hazırlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Diğer yandan son ilke ile kamu idareleri aralarında uyum, işbirliği ve eşgüdüm ilkesi getirilmiş olsa da bunun araçları ortaya konulmadığı gibi bu görev Başbakanlık tarafından gerçekleştirilen bir görev olup daha ziyade temenni nitelikli bir ilke görünümündedir.
5- Etkin Bir Stratejik Planlamanın Evreleri
a. Ön Uzlaşma (Planlamanın Planlaması) nın Sağlanması; Stratejik planlamanın birinci evresi, kurum ya da örgüt içi ve dışındaki önemli karar mekanizmasında olan kişi veya kuruluşların stratejik planlama konusunda ikna edilmesini gerektirir. Bundan sora, planlamanın amacı, hangi aşamalardan oluşacağı, ne zamanda tamamlanacağı, raporların formatı, zamanlaması, sürece katılanların rolleri, bunun için gerekli kaynaklar öz biçimde saptanır. (Söyler, 2008: 7)
b. Örgütsel ve Kurumsal Yükümlülüklerin İrdelenmesi; Stratejik planlamanın ikinci evresinde, bir örgütü bağlayıcı nitelikte tüm biçimsel ve esasa ilişkin olarak yapılması zorunlu şeyler ortaya konulur. Bu tür şeyler genellikle mevzuatta belirlenmiştir. Ne var ki birçok örgütün, bildiklerini sandıkları halde bu yükümlülüklerinin farkında olmadığı gibi, yükümlülüğü olmadığı halde alışkanlık icabı yaptığı lüzumsuz işleri de bulunmaktadır. Bu noktada zihinsel önyargı ve alışkanlıkların terk edilmesi önem taşır.
c. Örgütsel Görev (Misyon) ve Değerlerin İrdelenmesi; Her örgüt, belirli sosyal, ekonomik ve benzeri fonksiyonları yürütmek amacıyla kurulur. Bu itibarla bir örgüt varlık felsefesini bilmek zorundadır. Buna ilaveten örgüt misyonunun tanımlanması, örgüt içi ve dışı birçok lüzumsuz çatışmayı önler. Belli bir misyon üzerinde uzlaşma, çalışanların örgüte katkısını artırabilir, çevresel ilgi gruplarının örgüt hakkındaki beklentilerini açık hale getirebilir. Bu evrede temel yöntem, örgüt ya da kurumu etkileme gücüne sahip belli başlı odak ya da grupların saptanarak bunların örgütten beklentisinin bilinmesidir.
d. Kurum İçi Çevre Analizi Yapılması; Bu evrede herhangi bir örgüte içerden bakılmaktadır. Kaynaklar açısından (girdi), şu anki strateji açısından (süreç) ve şu ana kadarki performans (çıktı) açısından kurum ya da örgütün bir irdelemesi yapılarak güçlü ve zayıf yönleri ortaya çıkarılmaya çalışılır.
e. Kurum Dışı Çevre Taraması Yapılması; Örgütler çok defa dış çevredeki değişim ve gelişmeleri zamanında algılayamadıklarından ve gerekli stratejileri oluşturamadıklarından atalete girerler. Bunun önlenmesi için herhangi bir örgüt dış çevre analizi ile politik, ekonomik, teknolojik gelişmeleri izleyerek, hizmet verilen gruplara özgü değer ve algısal değişimleri, rekabet koşullarını analiz etmeye çalışır. Bu evrede böyle bir çalışma, dış çevredeki muhtemel fırsat ve tehlikeleri saptamaya yardımcı olur.
f. Stratejik Sorunların Saptanması; Bu evrede, stratejik planlama grubu, yukarıdaki evrelerde edinilen bilgiler ışığında stratejik amaçların gerçekleştirilmesi yolunda ortaya çıkan veya çıkması muhtemel sorunları saptamaya çalışır. Bunun için sorunlar; kısa, özlü ve temel politikalara yönelik olmalı, sorunlar dikkate alınmadığı takdirde ne tür sonuçlar doğurabileceği kullanılan soru formuna yazılmalıdır.
g. Strateji Oluşturulması; Strateji bir örgütün ne olduğu, ne yaptığı ve niçin yaptığını belirleyen amaçlar, politikalar, programlar, davranışlar, kararlar ve kaynak dağılımı bütünüdür. Planlama grubu her sorunu tartışarak, çözüme yönelik yaratıcı beyin fırtınası yapar. Bu evrede, sorunların çözümüne yönelik alternatif çözümler ortaya konulur. Ayrıca orta ve uzun vadeli temel politikalar oluşturulur.
6- Stratejik Planlamada Riskler
Kamu kaynağının etkili bir şekilde kullanılması bakımından stratejik planlama hayati bir kavram gibi görünmektedir. Zira sınırlı kamu kaynaklarının alternetif maliyetlerinin hesaplanması suretiyle kullanılması, vergi veren yani bu hizmetleri finanse eden vatandaşın en haklı talebidir. Ancak stratejik planın arzulanan katkıyı sağlaması bakımından aşağıda kısaca özetlenen bazı risklerin dikkate alınmasında fayda vardır.
a. Sahiplenme: Teorik alan ile pratik alanın çoğu zaman örtüşmediği konusu bir gerçek olarak önümüzdedir. Yapılan çalışmalar teorik olarak bize yeni ve çağdaş açılımlar sunsa da sonuç tatbikat ile elde edilecektir. Bu nedenle arzulanan iyileşmelerin ne ölçüde başarıldığı uygulamalar ile görülecektir. Stratejik planlama ve bunun genelde kamu yönetimine katacağı değerle ilgili beklentinin karşılanması için, öncelikle ve en başta bunun kamu idarelerince sahiplenilmesi gerekecektir. Hiç kuşku yok ki eğer bu sahiplenme gerçekleşmez sonuç alınamayacağını belirtmek gerekir. Sahiplenmeden kasıt, kamu idaresinin tüm çalışanlarının sahiplenmesi olmakla birlikte, üst yönetimin hassasiyetinin öncülük vasfı taşıyacağı unutulmamalıdır. Öte yandan planın hazırlanmasında strateji geliştirme birimlerinin görevi koordinatörlük olacaktır. Yani plan idarenin tamamının ortak gayretleri ile hazırlanmalıdır. Dolayısıyla strateji geliştirme birimlerinin koordinasyon görevi zaman içerisinde planı doğrudan hazırlama gibi hatalı bir uygulamaya dönüşmemelidir.
b. Kamu Mali Yönetiminde Planlama ve Performansı Etkileyen Araçların Eksikliği: Tabiatıyla stratejik planlama kaynak kullanımında etkililiğe dönüktür. Kaba bir yaklaşımla, mevcut kamu kaynağı hangi alana aktarılırsa kamu için en faydalı sonuç elde edilecektir. Kamu kaynağını kullanma yetkisini elinde bulunduranların ve bu konudaki gözetim sorumluluğunu taşıyanların (ki üst yöneticilerin, idarelerinin stratejik planlarının hazırlanmasından ve uygulanmasından Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumlu olacaklarına ilişkin hükümler sistemde vardır) da bunun hesabını vermesi gerekir. Bunu sağlayan önemli araçlardan birisi de “performans sözleşmeleridir”. Örneğin bazı ülke uygulamalarında performans sözleşmeleri kullanılmaktadır. Böylece yönetimin vaat ettiği hedefleri gerçekleştirme düzeyi de değerlendirmeye tabi tutulabilmektedir. Bu ya da buna benzer araçların sisteme dahil edilmesinin hesap verme sorumluluğuna önemli katkı sağlayacağı düşünülmektedir.
c. Kalkınma Planları, Programlar, Stratejik Plan, Bütçe Bağlantısının Kopma Riski: Kalkınma planları 5 yıllık olarak hazırlanmaktadır, stratejik planlar da 5 yılı ihtiva edecektir. Oysa bu gün uygulamaya koyduğumuz çok yıllı bütçe 3 yıllık bir perspektifi içermektedir. Diğer yandan performans esaslı bütçe uygulamasında bağlantılar daha da önem kazanmaktır. Aslında gerek 5018 sayılı KMYKK gerekse ilgili Yönetmeliklerde bu dokümanların tamamı arasında ilişkilerin oluşturulması öngörülmüş olsa da çoğu kere bu ilişkinin kurulması mümkün görülmemektedir. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte de stratejik planların yenilenmesi halinde 5 yıllık dönemi ihtiva edecek dönemi içerecek şekilde bir yenilenme öngörülmektedir. Bu durumda da dokümanların nihai hedefleri arasındaki paralelliğin oluşması zor görünmektedir.
d. Zaman Kısıtı; Mahalli idarelerde stratejik plan hazırlama takvimi yukarıda da görüldüğü gibi çok kısıtlıdır. Seçimle gelenlerin seçim öncesinde bu çalışmayı yapma zorunlulukları bulunmadığı için aslında sıfırdan başlayan bir çalışma yapılacaktır ki bu da ciddi bir zaman kısıtı oluşturacaktır. Ayrıca fiilen yürütülen bütçe ve performans programı sürecide bu zaman kısıtının daha da fazla hissedilmesine neden olmaktadır.
e. Mahalli İdarelerin Kurumsal Kapasitesinden Kaynaklı Sorunlar; Birçok kamu idaresinde olduğu gibi mahalli idarelerde de ciddi bir kapasite sorunu vardır. Stratejik planlama inanmış, güçlü, üst yönetimce desteklenen idare personeli tarafından yapılabilir ki burada belirtilen tüm unsurların yer aldığı mahalli idare sayısı gerçekten çok azdır. Ayrıca danışmanlık faaliyetlerinde de kalite çok düşüktür.
f. Danışmanlık İmkanlarının Yanlış Anlaşılması; Danışmanlıktan anahtar teslim stratejik planlar anlaşılmakta ve idare personeli ve üst yönetimi stratejik planın tamamen dışında kalarak planların tamamlanmasını arzulamaktadır. Danışmanlık veren kurum ve kuruluşlarda çoğunlukla yapılan planları kopyalamak ve küçük değişiklikler yapmak suretiyle yeni planlar oluşturmakta ve bu nedenle de birbirinin çok benzeri mahalli idare stratejik planları ortaya çıkmaktadır.
SONUÇ
Mahalli idareler, bir kentin ve o kentte yaşayan insanların geleceğini katılımcı yöntemlerle planlayan, ortak bir vizyonu gerçekleştirmek amacıyla alternatif maliyetleri dikkate alarak öncelikleri belirleyen ve bir kaynak planlamasını hayata geçiren, güçlü ve kurumsal yapılanmasını tamamlamış mahalli idareleri yaratan, şeffaflık, kamuoyu denetimi ve hesap verilebilirliği sağlayan iyi yönetimin temel mekanizmalarını oluşturan stratejik planlama, performans programı, bütçe ve iç kontrol çalışmalarını ciddiye almalıdır.
[1] info@erkankaraarslan.org
