MAHALLİ İDARELER STRATEJİK PLANLAMADA REVİZYON İMKANINDAN YARARLANMALI
Erkan KARAARSLAN[1]
Maliye Bakanlığı Başkontrolörü
5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda stratejik planlamaya ilişkin ayrıntılı düzenlemeler yapılmıştır. 5393 sayılı Kanunun 41. Maddesine göre nüfusu 50.000’in üzerinde olan belediyelerin belediye başkanları, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine sunmak zorundadır. Nüfusu 50.000’in altında yer alan belediyelerinde stratejik plan hazırlamalarında çok büyük faydalar vardır.
Ayrıca, birlikler dışındaki tüm mahalli idare kanunlarında, meclislerin görev ve yetkileri arasında, Stratejik plânların görüşülüp kabul edilmesi; encümenin görev ve yetkileri arasında Stratejik plânların incelenerek meclisin görüşüne bildirilmesi; idarenin kurumsal stratejilerinin oluşturulması; üst yöneticilerin idarelerini stratejik plâna ve kurumsal stratejilere uygun olarak yönetmesi; bütçelerin stratejik plana uygun olarak hazırlanması ve faaliyet raporlarında plan ve program uyarınca yürütülen faaliyetlerin gösterilmesi yer almaktadır.
Mahalli idarelerce hazırlanan stratejik planlar asgari 2 yıl değişikliğe gidilmeden uygulanmak zorundadır. 2 yıllık tatbikat döneminden sonra plan revize edilebilecektir. Bu revize işlemi iki şekildedir. Bunlardan biri “güncelleme”, diğeri “yenilemedir”. Güncelleme isteğe bağlı ve ihtiyaca dönük olup sadece hedeflerle ilgili ve planın kalan 3 yılını içerecek nitelikte olacaktır. Güncelleme yapılırken, misyon, vizyon ve amaçlarda değişiklik yapılmayacaktır. Yani planın uygulanmasından 2 yıl geçtikten sonra kamu idaresi amaçlarını gerçekleştirmek için yeni hedeflere ihtiyacı olduğunu tespit edebilir. Bu durumda kalan 3 yıllık plan döneminde yeni hedefler belirleyerek stratejik planını güncelleyebilir. Revize işleminin bir başka şekli de yenilemedir. Mahalli idarelerde yenileme gerektiren haller şunlardır;
-Görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması hâlinde,
-Mahalli idarelerde üst yöneticinin değişmesi halinde ilgili mahalli idare,
-Doğal afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalımların vuku bulması hallerinde ilgili kamu idareleri,
Yenileme işlemi planın yeni bir beş yıllık dönemi ihtiva edecek şekilde yeniden hazırlanmasıdır. Sayılan hususların gerçekleşmesi halinde kamu idaresi, müteakip 3 ay için planı yenileme kararı alacak ve takip eden 6 ay içinde de planı yenileyeceklerdir.
Bu yazımızda, mahalli idarelerde 2010 ve 2011 yıllarında uygulanan planların 2012 – 2014 döneminde güncellenebileceği/güncellenmesi gerektiği hususunun yeniden altı çizilmektedir.
Stratejik planlar revize edilirken (Tıpkı plan hazırlığında olduğu gibi) uyulacak temel prensipler;
- Plan revizyonunda, kısaca paydaş olarak nitelendirilebilecek; kamu idaresinin hizmetlerinden yararlananların, kamu idaresi çalışanlarının, sivil toplum kuruluşlarının, ilgili kamu kurum ve kuruluşları ile ilgili diğer tarafların katılımları sağlanmalı ve katkıları alınmalıdır.
- Plan tüm birimlerin katılım ve katkılarıyla yürütülmelidir. Bu bağlamda mali hizmetler biriminin görevi koordinatörlüktür.
- Stratejik plan revizyonunun doğrudan kamu idarelerince ve idarelerin kendi çalışanları tarafından yapılması gereklidir.
- Stratejik planlama konusunda danışmanlık hizmeti alınması mümkündür. Danışmanlık ihtiyacı var ise bu ancak yöntem ve süreç danışmanlığı ile eğitim hizmetleri konularıyla sınırlı olacaktır.
- İlgili tüm kamu idareleri birbirleri ile uyum, işbirliği ve eşgüdüm içinde; hesap verme sorumluluğunun gereklerini dikkate alarak çalışmalıdır.
Yukarıdaki ilkeler incelendiğinde stratejik planların kamu idaresi tarafından sahiplenilmesi suretiyle revizyonunun amaçlandığı anlaşılmaktadır.
D- Etkin Bir Stratejik Planlamanın Evreleri
a. Ön Uzlaşma (Planlamanın Planlaması) nın Sağlanması; Stratejik planlamanın birinci evresi, kurum ya da örgüt içi ve dışındaki önemli karar mekanizmasında olan kişi veya kuruluşların stratejik planlama konusunda ikna edilmesini gerektirir. Bundan sora, planlamanın amacı, hangi aşamalardan oluşacağı, ne zamanda tamamlanacağı, raporların formatı, zamanlaması, sürece katılanların rolleri, bunun için gerekli kaynaklar öz biçimde saptanır. (Söyler, 2008: 7)
b. Örgütsel ve Kurumsal Yükümlülüklerin İrdelenmesi; Stratejik planlamanın ikinci evresinde, bir örgütü bağlayıcı nitelikte tüm biçimsel ve esasa ilişkin olarak yapılması zorunlu hususlar ortaya konulur. Bu tür şeyler genellikle mevzuatta belirlenmiştir. Ne var ki birçok örgütün, bildiklerini sandıkları halde bu yükümlülüklerinin farkında olmadığı gibi, yükümlülüğü olmadığı halde alışkanlık icabı yaptığı lüzumsuz işleri de bulunmaktadır. Bu noktada zihinsel önyargı ve alışkanlıkların terk edilmesi önem taşır.
c. Örgütsel Görev (Misyon) ve Değerlerin İrdelenmesi; Her örgüt, belirli sosyal, ekonomik ve benzeri fonksiyonları yürütmek amacıyla kurulur. Bu itibarla bir örgüt varlık felsefesini bilmek zorundadır. Buna ilaveten örgüt misyonunun tanımlanması, örgüt içi ve dışı birçok lüzumsuz çatışmayı önler. Belli bir misyon üzerinde uzlaşma, çalışanların örgüte katkısını artırabilir, çevresel ilgi gruplarının örgüt hakkındaki beklentilerini açık hale getirebilir. Bu evrede temel yöntem, örgüt ya da kurumu etkileme gücüne sahip belli başlı odak ya da grupların saptanarak bunların örgütten beklentisinin bilinmesidir.
d. Kurum İçi Çevre Analizi Yapılması; Bu evrede herhangi bir örgüte içerden bakılmaktadır. Kaynaklar açısından (girdi), şu anki strateji açısından (süreç) ve şu ana kadarki performans (çıktı) açısından kurum ya da örgütün bir irdelemesi yapılarak güçlü ve zayıf yönleri ortaya çıkarılmaya çalışılır.
e. Kurum Dışı Çevre Taraması Yapılması; Örgütler çok defa dış çevredeki değişim ve gelişmeleri zamanında algılayamadıklarından ve gerekli stratejileri oluşturamadıklarından atalete girerler. Bunun önlenmesi için herhangi bir örgüt dış çevre analizi ile politik, ekonomik, teknolojik gelişmeleri izleyerek, hizmet verilen gruplara özgü değer ve algısal değişimleri, rekabet koşullarını analiz etmeye çalışır. Bu evrede böyle bir çalışma, dış çevredeki muhtemel fırsat ve tehlikeleri saptamaya yardımcı olur.
f. Stratejik Sorunların Saptanması; Bu evrede, stratejik planlama grubu, yukarıdaki evrelerde edinilen bilgiler ışığında stratejik amaçların gerçekleştirilmesi yolunda ortaya çıkan veya çıkması muhtemel sorunları saptamaya çalışır. Bunun için sorunlar; kısa, özlü ve temel politikalara yönelik olmalı, sorunlar dikkate alınmadığı takdirde ne tür sonuçlar doğurabileceği kullanılan soru formuna yazılmalıdır.
g. Strateji Oluşturulması; Strateji bir örgütün ne olduğu, ne yaptığı ve niçin yaptığını belirleyen amaçlar, politikalar, programlar, davranışlar, kararlar ve kaynak dağılımı bütünüdür. Planlama grubu her sorunu tartışarak, çözüme yönelik yaratıcı beyin fırtınası yapar. Bu evrede, sorunların çözümüne yönelik alternatif çözümler ortaya konulur. Ayrıca orta ve uzun vadeli temel politikalar oluşturulur.
E- Stratejik Planlamada Riskler
Kamu kaynağının etkili bir şekilde kullanılması bakımından stratejik planlama hayati bir kavram gibi görünmektedir. Zira sınırlı kamu kaynaklarının alternetif maliyetlerinin hesaplanması suretiyle kullanılması, vergi veren yani bu hizmetleri finanse eden vatandaşın en haklı talebidir. Ancak stratejik planın arzulanan katkıyı sağlaması bakımından aşağıda kısaca özetlenen bazı risklerin dikkate alınmasında fayda vardır.
a. Sahiplenme: Teorik alan ile pratik alanın çoğu zaman örtüşmediği konusu bir gerçek olarak önümüzdedir. Yapılan çalışmalar teorik olarak bize yeni ve çağdaş açılımlar sunsa da sonuç tatbikat ile elde edilecektir. Bu nedenle arzulanan iyileşmelerin ne ölçüde başarıldığı uygulamalar ile görülecektir. Stratejik planlama ve bunun genelde kamu yönetimine katacağı değerle ilgili beklentinin karşılanması için, öncelikle ve en başta bunun kamu idarelerince sahiplenilmesi gerekecektir. Hiç kuşku yok ki eğer bu sahiplenme gerçekleşmez sonuç alınamayacağını belirtmek gerekir. Sahiplenmeden kasıt, kamu idaresinin tüm çalışanlarının sahiplenmesi olmakla birlikte, üst yönetimin hassasiyetinin öncülük vasfı taşıyacağı unutulmamalıdır. Öte yandan planın hazırlanmasında strateji geliştirme birimlerinin görevi koordinatörlük olacaktır. Yani plan idarenin tamamının ortak gayretleri ile hazırlanmalıdır. Dolayısıyla strateji geliştirme birimlerinin koordinasyon görevi zaman içerisinde planı doğrudan hazırlama gibi hatalı bir uygulamaya dönüşmemelidir.
b. Kamu Mali Yönetiminde Planlama ve Performansı Etkileyen Araçların Eksikliği: Tabiatıyla stratejik planlama kaynak kullanımında etkililiğe dönüktür. Kaba bir yaklaşımla, mevcut kamu kaynağı hangi alana aktarılırsa kamu için en faydalı sonuç elde edilecektir. Kamu kaynağını kullanma yetkisini elinde bulunduranların ve bu konudaki gözetim sorumluluğunu taşıyanların (ki üst yöneticilerin, idarelerinin stratejik planlarının hazırlanmasından ve uygulanmasından Bakana; mahalli idarelerde ise meclislerine karşı sorumlu olacaklarına ilişkin hükümler sistemde vardır) da bunun hesabını vermesi gerekir. Bunu sağlayan önemli araçlardan birisi de “performans sözleşmeleridir”. Örneğin bazı ülke uygulamalarında performans sözleşmeleri kullanılmaktadır. Böylece yönetimin vaat ettiği hedefleri gerçekleştirme düzeyi de değerlendirmeye tabi tutulabilmektedir. Bu ya da buna benzer araçların sisteme dahil edilmesinin hesap verme sorumluluğuna önemli katkı sağlayacağı düşünülmektedir.
c. Kalkınma Planları, Programlar, Stratejik Plan, Bütçe Bağlantısının Kopma Riski: Kalkınma planları 5 yıllık olarak hazırlanmaktadır, stratejik planlar da 5 yılı ihtiva edecektir. Oysa bu gün uygulamaya koyduğumuz çok yıllı bütçe 3 yıllık bir perspektifi içermektedir. Diğer yandan performans esaslı bütçe uygulamasında bağlantılar daha da önem kazanmaktır. Aslında gerek 5018 sayılı KMYKK gerekse ilgili Yönetmeliklerde bu dokümanların tamamı arasında ilişkilerin oluşturulması öngörülmüş olsa da çoğu kere bu ilişkinin kurulması mümkün görülmemektedir. Kamu İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte de stratejik planların yenilenmesi halinde 5 yıllık dönemi ihtiva edecek dönemi içerecek şekilde bir yenilenme öngörülmektedir. Bu durumda da dokümanların nihai hedefleri arasındaki paralelliğin oluşması zor görünmektedir.
d. Zaman Kısıtı; Mahalli idarelerde stratejik plan takvimi çok kısıtlıdır. Planlama sürecine bağımlı olan ve mevzuat hükümleri ile süreci belli olan bütçe ve performans programı sürecide bu zaman kısıtının daha da fazla hissedilmesine neden olmaktadır.
e. Mahalli İdarelerin Kurumsal Kapasitesinden Kaynaklı Sorunlar; Birçok kamu idaresinde olduğu gibi mahalli idarelerde de ciddi bir kapasite sorunu vardır. Stratejik planlama inanmış, güçlü, üst yönetimce desteklenen idare personeli tarafından yapılabilir ki burada belirtilen tüm unsurların yer aldığı mahalli idare sayısı gerçekten çok azdır. Ayrıca danışmanlık faaliyetlerinde de kalite çok düşüktür.
f. Danışmanlık İmkanlarının Yanlış Anlaşılması; Danışmanlıktan anahtar teslim stratejik planlar anlaşılmakta ve idare personeli ve üst yönetimi stratejik planın tamamen dışında kalarak planların tamamlanmasını arzulamaktadır. Danışmanlık veren kurum ve kuruluşlarda çoğunlukla yapılan planları kopyalamak ve küçük değişiklikler yapmak suretiyle yeni planlar oluşturmakta ve bu nedenle de birbirinin çok benzeri mahalli idare stratejik planları ortaya çıkmaktadır.
F. Stratejik Planın Taşıması Gerekli Unsurlar
Bu bölümde “İyi Bir Stratejik Planda Bulunması Gerekenler” klişe ve soyut ifadelerle değil somut olarak ortaya konulacaktır. Amacımız mahalli idarelerin farkındalık düzeylerini yükselterek kurumsal kapasitelerini güçlendirmek ve stratejik yönetimi tüm unsurları ile yerleştirmektir. Ancak bu durumda nihai amaç olan iyi yönetim ve yüksek vatandaş memnuniyeti sağlanabilir.
Ayrıca bu bölümde, nihai amaçlarımızın yanı sıra, uygulayıcılara, stratejik planlama ekiplerine, bu konuda danışmanlık faaliyetleri icra edenlere, denetim elemanlarına, mahalli idare meclislerine ve kamuoyuna stratejik planlar konusunda yol gösterici olacaktır.
Aşağıda maddeler halinde stratejik planlarda bulunması gerekenler sıralanacaktır.
İyi bir stratejik planda, mutlak suretle 2007-2013 dönemi Kalkınma Planına uygunluğun sağlanması gerekir. Kalkınma planı dikkate alınmadan stratejik plan hazırlanması hem mevzuata uygun değildir hem de mümkün değildir. Kalkınma planında yer alan mevcut durum analizlerinin yanı sıra temel amaçların ve hedeflerin mutlak surette dikkate alınması ve kalkınma planında yer alan hedeflerden hangilerinin stratejik planda nasıl yer aldığının bir tablo olarak stratejik planın ekinde “Kalkınma Planı İle Sağlanan Koordinasyon” başlığı altında yer alması gerekmektedir.
Kalkınma planında, mahalli idare stratejik planlarında yer alması gereken amaçlar, hedefler ve çok sayıda faaliyetler yer almaktadır. Bunların sayısı yüzlerle ifade edilebilir ve bu makalede bunlar tek tek sayılmayacaktır. Sadece bir örnek olarak, okul öncesi eğitimde okullaşma oranının % 19,9 dan % 50.ye yükseleceği ve ilköğretimde derslik başına düşün öğrenci sayısının 43,5 dan 30’a düşeceği bir hedef olarak ortaya konulmuştur. Bu durumda mahalli idare stratejik planlarında bu durum görmezden gelinemez. Mevcut durum analizlerinden de faydalanarak bu hedeflere uygun yerel hedef ve faaliyetlerin stratejik planda yer alması örneğin yeni okul öncesi eğitim kurumları açılmasını teşvik etmek şeklinde faaliyetler belirlenmesi gerekmektedir. Yine kalkınma planlarında yer alan kurumsal kapasitenin geliştirilmesi, organizasyon ve bilgi işlem yapılarının güçlendirilmesi, personelin eğitilmesi gibi çok sayıda hedef doğrudan mahalli idarelerle ilgilidir ve mahalli idare stratejik planlarında kavranması gerekir. Bu kavrama düzeyinin de stratejik plan ekindeki tabloda gösterilmesi gerekir. Kaba bir hesapla bu tablonun yüzlerce satırdan oluşması gerektiğini söyleyebilirim.
Son dönemlerde sekretaryası DPT tarafından yürütülen çok sayıda Sektörel ve tematik strateji belgesi yayımlandı. Bunlarda yer alan amaç hedef ve değerlendirmelerin mevzuat, güçlü bir plan ve iyi yönetim ilkeleri çerçevesinde stratejik planda yer alması gerekmektedir. Mahalli idare stratejik planları ile yakından ilgili olabilecek strateji belgeleri şunlardır;
Belediye stratejik planları 5393 sayılı Belediye Kanununda belirlenen yetki görev ve sorumluluklara, il özel idaresi stratejik planları ise 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunundaki yetki görev ve sorumluluklara uygun olarak hazırlanması tabidir. Ancak bu yeterli değildir. Mahalli idarelere görev ve sorumluluk veren başka kanunlarda vardır ve bunların gereğinin hedef veya strateji olarak planlarda yer alması gerekir. Örneğin 5395 sayılı Çocuk Koruma Kanunu’nun 45. Maddesine göre yerel yönetimler, çocuğun öncelikle kendi aile ortamında korunmasını sağlamaya yönelik, Koruyucu ve destekleyici tedbirlerden danışmanlık ve barınma tedbirlerini almaktan sorumludur. Danışmanlık tedbiri, çocuğun bakımından sorumlu olan kimselere çocuk yetiştirme konusunda; çocuklara da eğitim ve gelişimleri ile ilgili sorunlarının çözümünde yol göstermeye yönelik tedbirlerdir. Barınma tedbiri ise, barınma yeri olmayan çocuklu kimselere veya hayatı tehlikede olan hamile kadınlara uygun barınma yeri sağlamaya, yönelik tedbirlerdir. Yerel yönetim stratejik planlarında bu sorumluluğun gereği stratejiler yer almalıdır.
Diğer önemli bir hususta her belediyenin mevzuat analizinin birbirinin aynı olmayacağıdır. Örneğin her ikisi de 5393 sayılı Kanun çerçevesinde yürütülen Büyükşehir kapsamındaki merkez ilçeler ile diğer ilçelerin birbirinden çok farklı bir mevzuat analizi bulunacaktır.
Anayasamızın 90. Maddesine göre, Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir kanunla uygun bulmasına bağlıdır. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.
Mahalli idare stratejik planı ile doğrudan ilgili çok sayıda uluslar arası anlaşma v sözleşmeler vardır. Bu sözleşmelerin gereği mahalli idareleri ilgilendiren hususlar planlarda hedef ve faaliyet olarak zaman zaman da performans göstergesi olarak yer alması gerekir. Çok sayıda yer alan örnek içinden yine sadece bir örnek vermek gerekirse, 13 Aralık 2006 tarihinde Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nda kabul edilen ve ülkemiz tarafından 80 ülke ile birlikte imzalanan “Engellilerin Haklarına İlişkin Sözleşme”nin onaylanması, 3/12/2008 tarihli ve 5825 sayılı Kanunla uygun bulunmuştur. 5825 sayılı Kanun 18 Aralık 2008 tarihli ve 27084 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Engellilerin Haklarına İlişkin Sözleşme’de belediye stratejik planlarında yer alması gereken birçok düzenleme bulunmaktadır.
İç kontrol kapsamındaki eylemler, kurumsal kültürü sağlamaya; örgüt yapısı, süreç akış şemaları, hizmetiçi eğitim gibi çok sayıda yöntemle kurumsal kapasitenin artırılmasına; insan kaynakları yönetiminin oluşturulmasına; kurumsal hedefler doğrultusunda ortaya çıkması muhtemel riskleri belirlemeye ve bunları yönetmeye; muhasebe, arşiv, bilgi işlem gibi konularda standartlar oluşturmaya; yönetim bilgi sistemini kurmaya ve güçlü bir izleme değerlendirme sistemini oluşturmaya, yöneliktir. Bir mahalli idare için ortalama 150 -200 civarında belirlenen eylemlerin, stratejik planda ilgili olduğu amaç ve hedefin altında faaliyet olarak yer alması gerekmektedir.
Mahalli idarelerin en önemli problemlerinden birisi gelirlerin giderleri karşılamaması ise diğeri de kurumsal yapılanmanın bir türlü tamamlanamamasıdır. Bunun siyasi, ekonomik ve sosyal nedenleri vardır ve bu sorun yerel yöneticilerin başlıca sorunudur. Kurumsal kimlik ve yapılanmayı sağlayan mahalli idareler ile bunu yapamayan idareler arasında çok önemli farklılıklar vardır. Bu nedenle stratejik planlarda başlıca çözülmesi gereken sorunların başında kurumsal kapasite oluşturulması bulunmaktadır. Planlarda zaman zaman amaç zaman zamanda hedef olarak kurumsal yapılanmanın yer alması gerekmektedir. Kurumsal yapılanma hedefinin faaliyeti olarak, mahalli idare stratejik planında yüzlerce kalem yer alabilir bu faaliyetlere birkaç örnek olması açısından aşağıdaki faaliyetler sıralanabilir;
31 Temmuz 2009 tarih ve 27305 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Kamu Hizmetlerinin Sunumunda Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmelik” hükümleri ve bu Yönetmeliğe ekli “Hizmet Envanteri Tablosu” ile “Kamu Hizmet Standartları Tablosu” ülkemizde bürokrasinin azaltılması, vatandaş memnuniyeti, kamu hizmet sunumunun standartlaştırılması, şeffaflık ve hesap verilebilirliği sağlayacak son derece önemli düzenlemelerdir. Kamu idarelerine bu düzenlemelere uyum konusunda 6 aylık bir süre verilmiştir. Planlarda hem anılan mevzuat gereği hem de iyi yönetişim gereği bürokrasiyi azaltan, program sorumlularını raporlayan standart bir şekilde hızlı hizmet sunulmasına neden olan hedef ve faaliyetlere yer verilmelidir.
Performans programı, stratejik planda belirlenen hedeflerin bütçeye ve dolayısıyla faaliyete geçmesin, sağlayan dokümandır. Stratejik plandaki 5 yıllık hedeflerin önceliklendirmesinin yapıldığı dolayısıyla performans hedefi şeklinde bir yıllık dilimlere ayrıldığı dokümandır. Performans programına göre bütçe ödenekleri üç ana başlığa ayrılmaktadır. Birinci ana başlık faaliyetlere bağlı olmayan faaliyet gerçekleşmese dahi devamı gereken genel yönetim giderleridir. İkinci başlık diğer idarelere yapılan yasal transferlerdir. Üçüncü ana başlık ise stratejik planda yer alan faaliyetler için yapılan giderlerdir. Bu üçüncü ana başlığı oluşturan giderlerin beş yıllık toplamı stratejik planın büyüklüğünü yani gerçekleştirilmesi mümkün faaliyetleri gösterir. Dolayısıyla her mahalli idarenin bir “vaat kapasitesi” vardır. Bu kapasiteden bağımsız stratejik planların gerçekleştirilmesi mümkün değildir. Bu kapasite gözetilmeden hazırlanan planlar dilek ve iyi niyet belgeleri olarak rafa kaldırılmak zorundadır. Bu nedenle planın “Maliyetlendirme” bölümünde bu analizin bulunması gerekir.
Stratejik plan, mahalli müşterek sınırsız ihtiyaçları öncelikleri belirleyerek kıt kaynaklarla karşılanmasını sağlayan belgedir. Bu analizde, gerçekleşen bütçe gelirleri ve ilave finansman imkanları (mevzuattaki limitlere uygun borçlanma, yap işlet devret modelleri, kamu özel ortaklıkları) dikkate alınarak bunlardan genel yönetim giderleri ile diğer idareleri transferler düşüldükten sonra geriye kalan vaat kapasitesi miktarı ile belirlenen faaliyetlerin, hedef ve amaçların gerçekleştirileceği gerçeği göz önünde bulunarak bir değerlendirme yapılmalıdır.
Risk analizi, stratejik kararlarda ele alınan değişkenle ilgili olan riskin kapsamlı olarak anlaşılmasını sağlayan yöntemlerin bütünüdür. Başka bir ifade ile ilgi duyulan değişkene ilişkin kestirim, olasılık dağılımı biçiminde ortaya konur. Risk analizi, stratejik planlamanın çok önemli bir aracıdır ve mutlak surette planlarda yer almalıdır.
Literatürde çeşitli risk analiz teknikleri yer almaktadır ve bunların stratejik planlarda nasıl yer alacağı da belirlenmiştir. Risk analizinin faydalarını, karar vermede sistematik ve mantıksal bir yaklaşım sağlaması; karmaşık karar sorunlarında seçeneklerin ayrıntılı bir analizini olanaklı kılması; Karar vericinin risk ve belirsizlikle gerçekçi bir biçimde karşı karşıya gelmesi; idare içinde iletişime yardımcı olması; karar vermede yargı ve sezgiyi ön plana çıkartması, şeklinde sıralayabiliriz.
Her ne kadar stratejik plan kamu idarelerinin belirlenen vizyon çerçevesinde ortaya konulan amaç ve hedeflere uygun yönetilmesini sağlayan araç olsa da tamamen mevzuattan bağımsız değildir. Amaç ve hedefler idarelere kanunlarla yüklenen misyon ve yetkiler çerçevesinde belirlenmektedir. Kanunlarda yer almayan, idarelerin yetkilendirilmediği iş ve işlemlerin idarenin amaç ve hedefleri arasında yer alması mümkün değildir. Örneğin Belediye mevzuatında daha önce yetkiler arasında yer alıp Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilen öğrencilere burs verilmesi, okul öncesi eğitim kurumları açılması doğrudan stratejik planda faaliyetler arasında yer alamaz.
Bu nedenle plan ekinde ciddi bir mevzuat analizi bulunmalı bu analizde mahalli idare yetki alanına olan ve olmayan konular detaylıca incelenmeli ve bu analiz sonuçları ile faaliyetler arasında sıkı bir bağ oluşturulmalıdır.
Amaç ve hedefleri gerçekleştirecek stratejilerin doğru, etkili ve gerçekçi belirlenmesi elbette sağlıklı bir planlamanın ilk koşuludur. Ancak risk analizleri ile bağıntılı olarak alternatif stratejiler belirlenmeli ve bu stratejilerin hangi koşullarda devreye alınacağı tablo ya da kısa bir rapor olarak plan ekinde bulunmalıdır. Aksi takdirde en küçük riskin gerçekleşmesi durumunda öngörülen stratejiler anlamını kaybedebilecek ve plan uygulanamaz ve bütçelenemez hale gelecektir.
Alternatif stratejiler planın yenilenmesini gerektiren durumlarla ilgili değildir. Çünkü planın yenilenmesini gerektiren durumlarda alternatif bir stratejiye de gerek yoktur. Mahalli idarelerde yenileme gerektiren halleri, görev, yetki ve sorumluluklarını düzenleyen mevzuatta değişiklik olması; üst yöneticinin değişmesi ve doğal afet, tehlikeli salgın hastalıklar veya ağır ekonomik bunalımların vuku bulması şeklinde sıralayabiliriz ki bu durumlarda planın tümden yenilenmesi gerekmektedir.
Bu nedenle planın yenilenmesini gerektiren yukarıda ki durumların planda ne risk analizi içinde ne de alternatif stratejiler içinde yer almaması gerekir.
Kamu idarelerinde, stratejik yönetim ilkelerinin uygulanmaya başlaması ile birlikte, İzleme ve değerlendirme en önemli çalışma alanlarından birini oluşturacaktır. Stratejik planında başarısı ne kadar sağlıklı bir izleme değerlendirme sisteminin kurulduğu ile doğrudan ilişkilidir. Uygulama da plan hazırlayıcıların en ihmal ettiği alanlardan birisi de izleme ve değerlendirmedir. Kanaatimce sağlıklı bir izleme değerlendirme için aşağıda belirtilen sistemler kurulmalıdır;
a. İzleme ve Değerlendirme El Kitabı; Stratejik planın izlenmesine yönelik bir el kitabı hazırlanmalı ve izleme değerlendirme bu el kitabında ilan edildiği üzere ve buradaki kriterlere uygun bir şekilde yürütülmelidir.
b. İzleme ve Değerlendirme Birimi; Mali hizmetler biriminin alt birimi olarak “İzleme ve Değerlendirme” alt birimi kurulmalıdır.
c. Raporlama; İzleme ve değerlendirme sistemi çerçevesinde beş temel raporlama yapılmalıdır. Bu raporlar, ilgili dönemler itibarıyla “İzleme ve Değerlendirme” başlığı altında verilen ilerlemeler, sapmalar ve nedenleri, düzeltici önlemlere ilişkin öneriler, çevresel faktörlerin incelenmesini ve uygulama süreç ve sonuçlarının kalite unsurlarına ilişkin değerlendirmeleri kapsamalıdır. Bu raporlar; yıllık ilerleme raporu, faaliyet raporu, ara dönem raporu, tamamlanma raporu ve özel raporlardır
Tüm mahalli idare stratejik planları ulusal düzeydeki üst dokümanlara (Kalkınma planı, Sektörel strateji belgeleri, orta vadeli program, orta vadeli mali plan vs) uygun olmuş olsa bir nebze diğer idare stratejik planları ile daha uyum sağlanacağı söylenebilir. Ancak bugün gerek planlarda ulusal dokümanların dikkate alınmaması gerekse birbirini kuvvetle etkileyecek diğer merkezi idare ve mahalli idare planlarının dikkate alınmaması stratejik planlama sürecinin en önemli risklerindendir. Örneğin İstanbul’da bir ilçe belediyesinin stratejik planı, büyükşehir belediyesi planı, İSKİ ve İETT gibi bağlı idare planlarından, il özel idaresinin stratejik planından, çevre ilçe stratejik planından kuvvetle etkilenir bunlar bağlı değişkenlerdir. Yine aynı şekilde merkezi idarelerin (Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı vs) stratejik planı da o ilçe stratejik planıyla ilgilidir. İyi bir stratejik planlama sürecinde tüm bu planların bir bütünün parçasını oluşturması ve aralarında çok önemli bir ahenk ve bütünlük bulunması gerekir.
Mahalli idarelerin, mevzuatımızda bu bütünlüğü sağlayacak mekanizmaların eksikliğini göz önüne alarak, stratejik planlarında, diğer idare stratejik planlarıyla olan doğrusal ilişkiyi kendi çabalarıyla ortaya koymaları beklenmektedir.
Stratejik planın mevcut durum analizi bölümlerinde, dünyadaki yerel yönetimlerle ilgili ciddi gelişmelerin ve bölgesel gelişmelerin içsel bir analizinin yer alması ve ortaya çıkan sonuca göre de amaç ve hedeflerin belirlenmesi gerekmektedir. Örneğin tüm Dünya’da sosyal korumanın yoksulluğu ortadan kaldırmanın bir aracı olarak kullanıldığı ve temelde istihdam yaratılarak sağlandığı gerçeği göz önünde bulundurularak sosyal koruma modelleri geliştirilmesi gerekirken mahalli idare stratejik planlarında yoksullukla mücadele etmek yerine yoksulluğu sürdürme modelleri benimsenmişse bu modellerin dünya gerçekleriyle örtüşmediği belirtilerek stratejik planda revizyona gidilmesi gerekecektir.
Yerel yönetimlerin şu anda yaşadığı en önemli sorun finansman olanaklarının çok sınırlı olması ve gelirlerin mevcut giderleri karşılamadan çok uzak olmasıdır. Gerçekten mahalli idare mevzuatıyla yetkileri çok artırılan mahalli idarelerin gelirleri buna paralel bir artış göstermemiştir. Bu nedenle özellikle belediyeler batma noktasındadır. Birçok belediye zorunlu ve asgari giderlerini dahi ödeyememekte, bir çok belediyede merkezi hükümet vergi gelirlerinden aktarılan payların toplam gelirler içindeki payı % 80’leri aşmakta ve bir çok belediyede de personel giderleri toplam bütçenin % 80’lerini bulmaktadır. Bu koşullar altında stratejik planlar önceliğini yitirmekte ve birçok belediyede yasal gerekliliğin yerine getirilmesi olarak algılanmaktadır. Oysa stratejik planlar sadece yapılacak stratejileri değil bunların finansmanını da kapsar. Bu nedenle planlarda bütçe gelirlerini artırma imkanları, öz kaynakları harekete geçirme, verimli projeler oluşturarak iç ve dış borçlanma imkanları ve hibe imkanları, leasingden yap işlet devret modellerine kadar geniş bir yelpazedeki finansman modellerinin yer alması gerekmektedir.
G. Performans Denetimi ve Stratejik Plan Revizyonu
Yeni kamu mali yönetimi anlayışında hizmet üreten kurumların yetki ve sorumlulukları reform niteliğindeki düzenlemelerle artırılırken hesap verme sorumluluğunda kurumsal performansın ölçülmesi yaklaşımı ön plana çıkmaya başlamıştır.
İdarelerin kendilerine tahsis edilen kaynakları amaç ve hedeflerinin faaliyetler yoluyla hayata geçirilmesinde etkin, ekonomik ve verimli kullanımı bu yeni sürecin en önemli unsuru haline gelmiştir.
Performans denetimi INTOSAI denetim standartlarında verimliliğin, tutumluluğun (ekonomik) ve etkinliğin denetimi olarak tanımladıktan sonra kurumsal amaç ve hedeflere ulaşma düzeyinin performansı ve kurum faaliyetlerinin yarattığı gerçek etkinin amaçlanan etkiyle karşılaştırılması bu kapsam içinde ele alınmıştır.
Bu nedenle Sayıştay Denetçileri mahalli idarelerde düzenlilik denetiminin yanı sıra birde performans denetimi gerçekleştirecektir. Yazımızın konusu olmamakla beraber bu denetimin başlangıcını ve özünü Stratejik Planlar oluşturmaktadır. Bu nedenle stratejik planlarda revizyon imkanlarından yararlanılarak mahalli idarelerin performans denetimine hazırlanması büyük önem taşımaktadır.
Performans denetimi, stratejik planların değerlendirilmesi, performans programı ve bütçenin plana uygunluğunun denetlenmesi ile uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi şeklinde üç aşamalı olarak gerçekleştirilecektir.
H- Sonuç
Mahalli idareler, bir kentin ve o kentte yaşayan insanların geleceğini katılımcı yöntemlerle planlayan, ortak bir vizyonu gerçekleştirmek amacıyla alternatif maliyetleri dikkate alarak öncelikleri belirleyen ve bir kaynak planlamasını hayata geçiren, güçlü ve kurumsal yapılanmasını tamamlamış mahalli idareleri yaratan, şeffaflık, kamuoyu denetimi ve hesap verilebilirliği sağlayan iyi yönetimin temel mekanizmalarını oluşturan stratejik planlama, performans programı, bütçe ve iç kontrol çalışmalarını ciddiye almalıdır.
Bu çerçevede, 2 tam yıl uygulanan planların, mevzuatımızın sunduğu 2012 – 2014 dönemi için revize edilmesi imkanından yararlanılmalıdır.
[1] info@erkankaraarslan.org
