* Mali Kılavuz Dergisinin 28. Sayısında Yayımlanmıştır.
Ülkemizde kamu sektörü Genel Bütçeli Daireler ve Katma Bütçeli İdareler, Mahalli İdareler, Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Sosyal Güvenlik Kuruluşları, Fonlar ve Döner Sermayelerden oluşmaktadır.
1- GENEL BÜTÇEYE DAHİL DAİRELER
Genel bütçe merkezi idareyi oluşturan kuruluşların bütçesidir. Bakanlıkların merkez ve taşra teşkilatlarının finansmanı genel bütçe ile sağlanır. Yargı, yasama ve Cumhurbaşkanlığı da genel bütçe içinde yer alır. Ancak genel bütçe, sadece merkezi idarenin giderlerinin sağlandığı bütçe değildir. Genel bütçe, transfer ödenekleri ile az veya çok bütün kamu kurumlarının finansmanına katılır.
Genel bütçe içerisinde yer alan kurumlar her mali yıl Genel Bütçe Kanunu ile belirlenmektedir.
2004 Mali Yılı Bütçe Kanununa göre Genel Bütçe içerisinde yer alan kurum ve kuruluşlar aşağıdaki gibidir.
Şekil 1
2- KATMA BÜTÇELİ İDARELER
2.1 Genel Olarak
1050 sayılı Kanunun 115’inci maddesine göre; Giderleri özel gelirleri ile karşılanan ve genel bütçe dışında yürütülen bütçelere “katma bütçe” denir. Bu kamu kurumlarının özel teşkilat kanunları vardır ve büyük bir kısmı kamu tüzel kişiliğine sahiptirler.[1]
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile önümüzdeki yıllarda yürürlükten kaldırılan katma bütçeli idarelerin özelliklerine biraz daha ayrıntılı bakmak gerekir.
Katma bütçe uygulamasına gidilmesinin önemli bir nedeni, genel bütçe kapsamındaki kuruluşların genellikle tam kamusal nitelikte yani bölünemez, pazarlanamaz, zorunlu tüketime konu olan özellikte kamu mal ve hizmeti üretmelerine karşın, katma bütçeli kuruluşların genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmetlerle özel mallar üretmeleridir. Dolayısıyla genel bütçeli kuruluşların hizmetleri için gerekli tutarlar vergilerle karşılanırken, katma bütçeli kuruluşların hizmetlerinin finansmanı, hizmetten faydalananlardan harç veya ücret şeklinde alınan paralarla ve vergilerle sağlanmaktadır.
Katma bütçeli idareler ekonomik ya da sosyal amaçlarla ve yasa ile kurulurlar. Bu idarelerin büyük bir kısmı giderlerinin ancak bir bölümünü kendi gelirleri ile kalan giderlerini ise genel bütçeden aldıkları yardımlarla karşılarlar. 1050 sayılı Muhasebe Umumiye Kanununa ve Sayıştay’ın denetimine tabidirler.
Bu idarelerin, kendi organları bütçeyi hazırlar. Hazırlanan bütçe tasarıları bağlı bulundukları bakanlığın bütçesi ile görüşülür ve kanunlaşır.
Katma bütçeli kuruluşları çeşitli açılardan sınıflandırmak mümkündür. Örneğin tüzel kişiliği olanlar ve olmayanlar şeklinde bir sınıflandırma yapılabilir. Hudut ve Sahiller Genel Müdürlüğü ile Petrol İşleri Genel Müdürlüğü’nün tüzel kişiliği olmadığı halde diğer katma bütçeli kuruluşlara özel kanunlarla tüzel kişilik verilmiştir.
Katma bütçeler uygulama döneminde ve uygulama dönemi bittikten sonra, genel bütçenin tabi olduğu denetim esaslarına göre idari denetime, Sayıştay ve yasama denetimine konu olur.
2.2 Katma Bütçeli İdareler
Katma Bütçe içerisinde yer alan kurumlar her sene Katma Bütçe Kanunu ile belirlenmektedir.
2004 Mali Yılı Katma Bütçe Kanununa göre Katma Bütçe içerisinde yer alan kurum ve kuruluşlar şunlardır.
Şekil 2
2.3 Katma Bütçeli Kuruluşların Genel Özellikleri
Bu açıklamalardan sonra katma bütçeli kuruluşların genel özelliklerini şu şekilde özetlemek mümkündür.
1- Katma bütçe uygulaması, belirli kamu hizmetlerini veren kuruluşları ayrı bir bütçeye kavuşturarak, hem hizmetten yararlananların maliyete katkıda bulunmak hem de kaynak yaratarak, bu hizmetten yararlanmayanların katkısını azaltmak amaçlarını taşımaktadır.
2- Katma bütçeler, kendi giderlerini öz gelirleriyle karşılama amacıyla kanunla kurulmuş, kamusal mal ve hizmet üreten kamu hizmeti gören kuruluşlardır.
3- Ayrı bir tüzel kişilikleri olmakla birlikte her biri bir bakanlığa bağlıdır. Örneğin Karayolları Genel Müdürlüğü bütçenin hazırlanması bakımından Bayındırlık ve İskan Bakanlığına bağlıdır. Genel Müdürü birinci derece en üst ita amiri olup yetkilerini ast makamlara devredebilmektedir.
4- Kendi mevzuatlarındaki hükümler dışında 1050 sayılı Kanun’un hükümlerine tabidirler.
5- Genellikle öz gelirleri kendi giderlerini karşılamadığı için “hazine yardımı” almaktadırlar. Hazine yardımları her geçen yıl artış göstermektedir.
6- Bütçeleri şekil yönünden genel bütçeye benzemektedir. Genel bütçedeki cetvel çeşitleri katma bütçede de mevcuttur.
7- Mali denetimleri de genel bütçenin denetimi ile aynıdır.
2.4 Katma Bütçeli İdarelerin Mali Yapısı
Katma bütçeli idarelerin bütün giderlerini karşılayacak özel gelirlere sahip olmaları gerekmektedir. Ancak uygulamada katma bütçeli idareler giderlerinin ancak küçük bir kısmını öz gelirleriyle karşılayabilmektedirler. 2004 Mali Yılı sonu itibariyle katma bütçeli idarelerin toplam harcamaları 13,7 katrilyon, öz gelirleri ise 1,8 katrilyondur. Katma bütçeli idareler 2004 yılında giderlerinin ancak % 13,2 sini öz gelirleriyle karşılamakta geri kalan 12 katrilyon ise hazine yardımıyla karşılanmaktadır.
Gider ve gelirleri arasındaki bu açık hazine yardımlarıyla ve yükseköğretim kurumlarının cari hizmet giderlerine yapılan Devlet katkıları ile karşılanmaktadır. Bu nedenle genel bütçe içindeki transfer harcamalarında katma bütçeye yapılan hazine yardımları önemli bir yer tutmaktadır.
Hazinece, katma bütçelere yapılan hazine yardımının kuramsal gerekçesi, katma bütçeli idarelerin yerine getirdikleri hizmetlerin oluşturduğu olumlu dışsallıkların (sosyal fayda) finanse edilmesidir.
Katma bütçeli idareler içinde özellikle yatırımcı kuruluşların, kuruluş kanunlarıyla verilen görevleri bile yerine getiremedikleri ve dolayısıyla yapılan harcamaların büyük kısmının verimsiz harcamalardan oluşmaya başladığı görülmektedir. Bu idarelerdeki fonksiyon kaybı bu idarelerin sahip oldukları taşınır ve taşınmaz mallarda israf ve yolsuzlukları da beraberinde getirmektedir.
Bu nedenlerle katma bütçe müessesesinin kaldırılarak -zorunlu olduğu takdirde- bu nitelikteki idarelerin yatırım harcamalarının özel nitelikli bir bütçe içinde yapılması ve diğer harcamalarının ise genel bütçeden yapılması ve bunların taşınır ve taşınmaz mallarının da genel bütçe (hazine) tarafından yönetilmesi sağlanmalıdır.
3- ÖZEL BÜTÇELİ KURUMLAR
3.1 Genel Olarak
Anayasanın 126’ncı maddesinde Türkiye’nin merkezi yönetim kuruluşu bakımından illere; illerin de diğer kademeli bölümlere ayrılacağı; illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayanacağı temel örgütlenme şekli olarak belirlenmiştir.
Anayasanın 123 üncü maddesinde idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandırılacağı; Mahalli İdareler başlığını taşıyan 127 inci maddesinde de mahalli idarelerin il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olduğu; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli idarelerinin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu; mahalli idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağına dair, modern kamu yönetim sistemine uygun, hükümler yer almaktadır.
1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 115’inci maddesinde; özel bütçeler, yerel gider ve geliri kapsayan bütçeler olarak tanımlanmaktadır. Mahalli idarelerin bütçeleri özel bütçedir.
Türkiye’de yerel idareler, il özel idaresi, belediye ve köylerdir. Kamu tüzel kişiliği bulunan bu idarelerin bütçelerini kendi organları hazırlar. İl özel idarelerinin bütçeleri Bakanlar Kurulunca, belediyelerin bütçeleri en büyük mülkiamir yada İçişleri Bakanlığınca, köylerin bütçeleri ise kaymakam veya vali tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Yerel idareler genel bütçeden yardım alırlar.
Mahalli İdareler, bölgesel nitelikte olan mahalli ihtiyaç ve hizmetlerin daha iyi belirlenebilmesi ve daha iyi hizmet verilebilmesi amacıyla kurulan ve hizmetlerin etkinliğini artırmak amacıyla merkezi hükümetin bazı yetki ve sorumluluklarını devrettiği idari birimlerdir. Mahalli İdareler; il, belediye veya köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılamak üzere, kuruluş esasları, karar organları kanunla belirlenen ve yönetim organları seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.
3.2 Merkezi İdare ile Yerel Yönetimler Arasındaki İlişkiler
Merkezi idare ile yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin önemli bir yönünü mali konular oluşturmaktadır. İki yönetim arasında görev ve yetki bölüşümün hemen arkasından gelir kaynaklarının paylaşımı gelmektedir. Anayasanın 127’nci maddesinde yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanacağı belirtilmiştir.
Merkezi idare, mali kaynakları elinde toplamakta ve bunları çoğu zaman yerel yönetimleri etkilemede bir araç olarak kullanmaktadır.
Türkiye’de yerel yönetim birimlerinin gelirleri üç temel kaynağa dayanmaktadır: 1- Yerel yönetimlerin öz gelirleri, 2- Yerel yönetimlerin merkezi yönetim bütçe gelirlerinden aldıkları pay, ve 3- Yerel yönetimlere merkezi yönetim tarafından yapılan transferler. Yerel yönetimler kendi gelirlerinin toplanmasında, muhasebe ve bütçeleştirilmesinde ve harcanmasında tamamen kontrol sahibidirler. Yerel yönetimlerin gelir kaynakları arasında sayılan merkezi yönetim bütçe gelirlerinden ayrılan pay ve merkezi yönetim bütçesinden yapılan katkılar ise yerel yönetimlerin merkezi yönetimden aldıkları transferlerdir. Bu durumda yerel yönetim birimlerinin gelirleri yerel gelirler ve merkezi yönetimden yapılan transferler olarak iki kaynaktan sağlanmaktadır.
Genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere pay verilmesi ve kesintilere ilişkin esas ve usuller temel olarak 02.02.1981 tarih ve 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesine İlişkin Kanun ile 10.07.2004 tarih ve 2516 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda düzenlenmiştir. Ayrıca 04.06.1985 tarih ve 3213 sayılı Maden Kanunu gibi diğer bazı kanunlarda da belediyelere ve il özel idarelerine bazı faaliyet gelirlerinden pay verilmesine ilişkin hükümler vardır.[2]
2380 Sayılı Kanuna göre genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere % 6 ve il özel idarelerine de %1.12 oranında pay hesaplanmaktadır. Maliye Bakanlığınca merkezde hesaplanan bu paylar ilgili olduğu ayı takip eden ay sonuna kadar İller Bankasına aktarılmakta; İller Bankası da bu payları, nüfus kriterini esas alarak belediyelere ve il özel idarelerine paylaştırmakta ve 15 gün içinde aktarmaktadır. Büyükşehir belediyesi kurulan il merkezlerinde o ile düşen payın %35’i[3] büyükşehir belediyesine verilmekte; kalan %65’i ise merkez ilçe belediyelerine nüfusları oranında tekrar paylaştırılmaktadır.
2380 sayılı Kanun Maliye Bakanlığına belediyelerin ve il özel idarelerinin genel bütçe gelirlerinden alacakları paylardan bu idarelerin ve bağlı kuruluşlarının Hazineye, vergi dairesine, Sosyal Sigortalar Kurumuna olan borçlarına karşılık kesinti yapma yetkisi vermektedir. Bu kesintilerin nasıl ve hangi oranlarda yapılacağını Maliye Bakanlığı belirlemektedir. Mevcut uygulamada belediyeler ve il özel idareleri için hesaplanan paylardan Hazineye olan borçlarına karşılık %25; vergi dairelerine olan borçları için %25 oranında kesinti yapılmaktadır. Ayrıca SSK ve ilgili yerel yönetim birim arasında varılan anlaşma uyarınca takside bağlanan veya haciz konulan prim borçları Maliye Bakanlığına bildirildiğinde bunlar da yukarıda belirtilen kesintilere ilave olarak kesilmektedir. Yani hem Hazineye, hem de vergi dairesine borcu olan bir belediye için %50 oranında kesinti yapılabilmektedir. Eğer ilgili yerel yönetim biriminin SSK’ya da borcu varsa kesinti toplamı %50’yi geçmekte, hatta bazen borcu çok olan belediyeler için, tamamını da kapsayabilmektedir.
3030 sayılı Kanuna göre büyükşehir belediyelerine bulundukları ilde toplanan merkezi yönetim genel bütçe vergi gelirlerinden mevcut uygulamada %4.1 oranında[4] pay hesaplanmakta ve ilgili olduğu ayı takip eden ayın sonuna kadar, 2380 sayılı Kanuna göre varsa Hazineye, vergi dairesine veya SSK’ya olan borçları kesildikten sonra, ilgili büyükşehir belediyelerine aktarılmaktadır. Hesaplanan bu payların %60’ı doğrudan ilgili belediye hesabına aktarılmakta; %40’ı ise bir havuzda toplanarak büyükşehir belediyeleri arasında tekrar dağıtıma tabi tutulmaktaydı. 3030 sayılı Kanuna göre Bakanlar Kuruluna büyükşehir belediyelerine aktarılacak olan pay oranını %3 ile %6 arasında belirleme yetkisi verilmişti. Bu alt ve üst sınırlar yeni kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile 01.01.2005 tarihinden itibaren %5 ve %10 olarak değiştirilmiştir. Hesaplanan paydan doğrudan aktarılacak olan %40 oranı %75, havuza gidecek %60 oranı da %25 olarak değiştirilmiştir. Bu uygulamaya ise Ağustos 2004 tarihinden itibaren başlanılmıştır. Bu yeni uygulama ile havuz uygulamasından zarar gören İstanbul, Ankara ve Kocaeli Büyükşehir Belediyelerinin gelir kaybı azalmış; buna karşın mali olarak rahatlayan diğer 13 büyükşehir belediyesinin gelirleri ise azalmıştır.
Merkezi yönetim bütçe gelirlerinden ayrılan payların kullanımı belli bir koşula bağlı değildir. Belediyeler bu payların kullanımı konusunda tam bir serbestiye sahiptirler. Dolayısıyla bu yardımlar yerel yönetimlerin mali özerkliğini sınırlandırmamaktadır.
Genel bütçe vergi gelirlerinden pay verilmesinde kullanılan nüfus kriteri objektif bir kriter olmasına karşın yeterli değildir. Bazı bölgelerde belediyelerin kendi öz kaynaklarını yaratma ve arttırma imkanları oldukça sınırlı; hatta yok denecek kadar azdır. Bu bölgelerdeki belediyeler tamamen merkezi yönetimin yapacağı transferlere bağlıdır. Diğer bazı bölgelerde ise, özellikle gelir düzeyi yüksek ve ekonomik olarak gelişmiş bölgelerde, belediyelerin öz kaynak yaratma veya artırma imkanları fazladır. Bu durumda aynı nüfusa sahip öz kaynak yaratma potansiyeline sahip bir belediye ile öz kaynak yaratma potansiyeli çok zayıf bir belediyeye sadece nüfus kriteri kullanılarak merkezi yönetimden transfer yapılması bölgeler arası gelir farklılıklarının giderilmesine yeterli katkıyı sağlayamayacaktır. Nüfus kriteri belli koşullarda objektif bir kriter olma koşulunu da yitirebilmektedir. Örneğin turizmi yoğun bir ilçede turizm zamanı nüfus çok fazla artabilmekte, turizm mevsimi bitince azalabilmektedir. Ya da tamamen işyerlerinin hakim olduğu bir metropol ilçe belediyesinde nüfus gündüzleri çok artabilmekte, gece nüfusu ise çok az olabilmektedir. Bu özelliklere sahip yerel yönetim birimlerini de dikkate alan ve nüfus kriteri yanında başka kriterlerle de desteklenen merkezi yönetim bütçe gelirlerinden yapılan transferler bölgeler arası gelir dengesizliklerinin (horizontal equalization) giderilmesinde temel bir araç olarak kullanılabilir.[5]
Ülkemizde genel bütçe vergi gelirleri ile tahsili yerel yönetimlere bırakılmış vergiler (örneğin emlak vergisi) yanında yerel yönetimlerin kendi özel mevzuatı gereğince ve yürüttüğü faaliyetler karşılığında elde ettiği çeşitli gelirleri bulunmaktadır.
Ancak yerel yönetimlere kuruluş kanunları ile çeşitli görevlere verilmiş olmasına rağmen gelir kaynaklarının azlığı nedeniyle bu görevler yerel yönetimler yerine merkezi yönetim tarafından yerine getirilmektedir.
Anayasamızda yerel yönetimlere görevleriyle orantılı olarak gelir sağlanacağının belirtilmiş olmasına karşın uygulamada bu sağlanamamakta ve mahalli idareler fon sağlamak amacıyla merkezi yönetimin “siyasi vesayeti” altına girmektedir.
Bazı hizmetler, hem merkezi hem yerel yönetimler tarafından görülmektedir.
Bunların başlıcaları şunlardır;
- Bayındırlık ve imar hizmetleri Karayolu, köprü, baraj ve liman gibi büyük altyapı tesisi niteliğindeki hizmetler merkezi yönetim tarafından görülmekte, kent içi ve dışı il yolları, meydan, park, yeşil alan yapım ve onarımı gibi daha küçük altyapı hizmetleri ise, belediyelerin görevleri arasında bulunmaktadır.
- Eğitim hizmetleri; faydasının genellikle bölgesel olduğu kabul edilen ilköğretim hizmetleri birçok ülkede yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmektedir. Ayrıca, kültüre katkısı bulunan tiyatro, konservatuar, kütüphane, müze ve benzeri hizmetler ise, hem merkezi, hem de, yerel yönetimler tarafından ayrı ayrı gerçekleştirilir. Türkiye'de eğitim politikasının tespiti ve yürütülmesi merkezi yönetimin görevidir. İl Özel İdareleri sadece ilköğretim yatırımlarına katkıda bulunmaktadır.
- Sosyal yardım hizmetleri; Günümüzde sosyal yardım hizmetleri genellikle merkezi yönetimce yapılmaktadır. Yerel yönetimler ise, kendi bölgelerindeki fakir ve kimsesizlere, imkanları oranında arızi yardımlar yapmaktadır. Sadece yerel yönetimler tarafından görülmekte olan hizmetler; imar planı, yapımı ve uygulaması, çöp toplama hizmetleri, itfaiye hizmetleri, bahçe ve parkların düzenlenmesiyle ilgili hizmetler, kentiçi su, gaz, elektrik teminine ilişkin hizmetler, imar faaliyetleri ile ilgili yapı kontrolü ve benzeri hizmetler, oto-park hizmetleri, mezarlık hizmetleri, eğlence ve istirahat yerlerinin temizlik, kalite ve fiyat kontrolüne ilişkin hizmetler, yiyecek ve içecek maddelerinin temizliği ve fiyatlarının kontrol edilmeleriyle ilgili hizmetler, nikah ve cenaze işleri ile ilgili hizmetler, semt sahası, oyun alanları yeşil alan ve parkların yapımı vs. gibi hizmetlerdir.
3.3 Yerel Yönetimler
3.3.1 İl Özel İdareleri
İl Özel İdaresi, ilin mahalli hizmetlerini kalkınma planına uygun olarak, ilin imkanlarını da dikkate alarak, yıllık program hazırlamak ve uygulamakla görevlidir.
İl Özel İdarelerinin organları;
- Vali, İl Özel İdaresinin başı ve yürütme organıdır. Vali, ilde devletin ve hükümetin temsilcisi, aynı zamanda özel idare tüzel kişiliğinin başıdır.
- İl Genel Meclisi, her ilçeden en az bir kişi olmak üzere (ilçelerin nüfusuna göre bu sayı değişir) seçilen üyelerden oluşur, başkanı Validir.
- İl Daimi Encümeni, valinin başkanlığında, İl Genel Meclisinin seçtiği 4 (veya 2) üyeden oluşur. Meclis, valinin veya görevlendireceği bir şahsın başkanlığında toplanır.
İl Özel İdaresi Gelirleri;
3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda İl Özel İdaresi gelirleri belirtilmiştir. Gelirleri, öz gelirleri ve vergilerden alınan paylar, devlet yardımı ve fon gelirleri olarak gruplandırılabilir.
Özel İdarelerin Giderleri;
- Muhtaç Asker Ailelerine Yardım,
- İller Bankası Sermayesine Katılım Payı,
- Emekli Sandığına Ödemeler,
- İlköğretim Hizmetlerine Katılım,
22 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanununun 76. maddesi gereğince, özel idarenin, bir önceki yıl kesin hesabına göre yapılan tahsilattan, bazı ayrık tutulacak gelirler düşüldükten sonra, geriye kalan gelirin en az % 20'si oranında, yine özel idare bütçesinde kalacak şekilde ilkokulların yapım, bakım, onarım ve donatımı için pay ayrılır.
- Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumuna Ödemeler,
2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Kanununun 18. maddesi gereğince özel idarenin bir önceki yıl kesin hesabına göre öz gelirlerinin %5’i yardım olarak kuruma ödenir.
- Beden Terbiyesi ve Spor Müdürlüğü Payı,
- Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfına Yardım Payı,
3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanununun 8. maddesi gereğince, özel idarenin bir önceki yıl kesin hesabına göre yapılan tahsilattan, ayrık tutulacak bazı gelirler düşüldükten sonra geriye kalan gelirin %2'si oranında pay, Merkez Bankasındaki bu isimdeki fona aktarılır. Böylece, İl Özel İdareleri, kendi öz gelirlerinden her yıl ortalama %39 oranında diğer kamu kuruluşları veya fonlara pay ayırmaktadır.
3.3.2 Belediyeler
Belediye, beldenin ve belde sakinlerinin mahalli mahiyette müşterek ve medeni ihtiyaçlarını karşılamak ve toplu sorunlarını çözmek üzere kurulmuş bir tüzel kişiliktir.
Belediyelerin organları;
- Belediye Meclisi: Kanunla belirtilen koşulları taşıyan kişiler beş yıl için seçilirler. Belediye meclisi üyelerinin sayıları nüfus miktarına bağlıdır.
- Belediye Encümeni: Belediye başkanı ile seçilmiş üyelerden ve belediye daire başkanlarından meydana gelir.
- Belediye Başkan ve Yardımcıları ile Şube Müdürlükleri
Belediyelerin Gelirleri;
2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasası ile belediyelere tahsis olunan gelirler üç büyük kategoriye ayrılmıştır. Bunlar, vergiler, harçlar ve katılma paylarıdır. Belediyelerin toplamaya yetkili oldukları vergi ve harçların bir bölümünün en az ve en çok sınırları mutlak rakamlar veya oranlar olarak yasada tanımlanmıştır. En az ve en çok miktarları gösterilen bazı vergi ve harçların hangi ölçülerde alınacağının belediyelere göre farklılaştırılması yetkisi, Bakanlar Kuruluna tanınmıştır. Ayrıca, belediyeler bu kanunla, harç ve katılma payı olarak gösterilmeyen, ancak, ilgililerin talebine bağlı olarak yapacakları her türlü hizmet için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret almaya yetkili kılınmıştır. Bu kanun, belediyelerin yerel vergiler, harçlar ve ücretler biçiminde kendi özgelirlerini toplayabilmelerine olanak sağladığı için, gelir bakımından değilse de, belediye işlevleri bakımından önemli bir düzenlemedir. Ancak, bu yasa vergi ve harç tarifelerinin belirlenmesi hususunda belediyeleri merkezi yönetime daha çok bağlamaktadır. 2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasası ile, çok sayıda fakat verimsiz vergilerin sayıları azaltılarak, gelir kalemleri 38 çeşitten, 18'e indirilmiştir.
3.3.2 Köyler
Köyler, en küçük mahalli idare birimleridir. Her köyde, bir köy derneği, köy muhtarı, bir de ihtiyar meclisi bulunur. Köy muhtarını ve ihtiyar meclisini seçmeye hakkı olan köylülerin toplanmasına köy derneği denir. Köy muhtarı, ihtiyar meclisinin başıdır. Köy imamı ve öğretmeni ise diğer seçilmiş üyelerle birlikte ihtiyar meclisini oluştururlar.
Köylerin gelirleri arasında ihtiyar meclisi tarafından köylülere verilecek para cezaları, imece ve salma gelirleri, köy emlak ve arazisinin gelirleri, vakıf emlak ve arazi gelirleri, ağaç gelirleri, bağış para ve mallar, köy tarla gelirleri, köyde satılan hayvan gelirleri, kaplıca maden suları vb gelirleri ile köylüden mal olarak alınan mahsullerin satış gelirleri sayılabilir.
4- ÖZERK BÜTÇELİ KURUMLAR
4.1 Genel Olarak
Devletin piyasa ekonomisi alanında özel hukuk kurallarına bağlı olarak yürüttüğü ekonomik faaliyetlerle ilgili bütçelere özel bütçeli kurum denir. Ülkemizde, sinai bütçeler teorisinin en geniş uygulaması; “özerk”, “muhtar”, “sinai” bütçeler olarak adlandırılmakta olup “Kamu İktisadi Teşebbüsleri” veya “İktisadi Devlet Teşekkülleri” bütçelerinde görülmektedir.[6] Bu bütçeler genel bütçenin tamamen dışında ve işletme bütçesi niteliğindedir. Kamu iktisadi teşebbüslerinin (örneğin PTT, Çay-kur, Devlet Demir Yolları) ve iktisadi devlet teşekküllerinin (örneğin Halk Bankası, Devlet Malzeme Ofisi) bütçeleri özerk bütçelerdir.
KİT’ler 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT) ve Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) şeklinde ayrıma tabi tutulmuşlardır. İDT, sermayesinin yarsından fazlası genel ve katma bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren girişimlerdir. KİK ise sermayesinin tamamı devlete ait olan ancak tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmetleri üretmek ve pazarlamak amacıyla kanunla kurulan ve kamu hizmeti niteliği ağır basan KİT’lerdir.
Kamu İktisadi Teşebbüslerin nitelikleri 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4’üncü maddesinde şöyle sıralanmıştır:
1-Teşebbüsler tüzel kişiliğe sahiptirler.
2-Teşebbüsler 233 sayılı Kararname ile saklı tutulan hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabidirler.
3-Teşebbüsler Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile Devlet İhale Kanununa hükümlerine ve Sayıştay denetimine tabi değildirler.
4-Teşebbüslerin sorumlulukları sermayeleri ile sınırlıdır. Teşebbüslerin sermayesi ilgili bakanlığın talebi üzerine Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu’nca tespit edilir.
Ülkemizde KİT’lerin mali yapıları ve bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta ve kendi bütçelerini kendileri hazırlamaktadırlar. Fakat, kuruluşların yatırım ve finansman programlarını hazırlarken uygulanmakta olan kalkınma planları doğrultusunda hareket etmeleri gerekmektedir
KİT’lerin bütçe uygulamaları çerçevesinde; “yatırım ve finansman programları” ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim yılı başından en az yetmişbeş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara bağlanır. “İşletme bütçeleri” de her hesap dönemi için yıllık yatırım ve finansman programındaki hedeflere göre düzenlenir ve yönetim kurulunca onaylanır. İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha uzun bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir.
Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye Bakanlığına, DPT’ye, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na, ilgili bakanlıklara, işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na gönderilir.[7]
Muhasebe işlemlerinde Tek Düzen Hesap Planına tabi olan KİT’ler ürettikleri mal ve hizmetlerin fiyatlarını kendileri tespit eder. Ancak, Bakanlar Kurulunun müdahalesiyle fiyat maliyetlerin altında belirlenirse teşebbüsün zararı ile birlikte ortadan kalkan kar, ait olduğu yılın veya ondan sonraki yılın genel bütçesine konulan ödenekle karşılanır.[8]
4.2. KİT’lerin Hukuki Yapısı
Kamu İktisadi Teşebbüslerin hukuki yapısı genel olarak KİT’ler ile ilgili çerçeve mevzuat niteliği taşıyan ve halen yürürlükte bulunan 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile belirlenmiştir.
233 sayılı KHK’de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin (KİT); Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK) İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT), Müesseseler, Bağlı Ortaklıklar ve İştiraklerden oluştuğu belirtilmiş ve bunların her birinin tanımı yapılmıştır. Buna göre;
Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT), İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) ile Kamu İktisadi Kuruluşunun (KİK) ortak adıdır.
İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT), sermayesinin yarısından fazlası genel ve katma bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren kamu iktisadi teşebbüsüdür.
Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK), sermayesinin tamamı devlete ait olan ve tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmetleri üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve kamu hizmeti niteliği ağır basan kamu iktisadi teşebbüsüdür.
Bağlı Ortaklıklar, Sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme ve işletmeler topluluğundan oluşan anonim şirketlerdir.
İştirakler, Kamu İktisadi Teşebbüslerinin veya bağlı ortaklıklarının sermayesinin en az yüzde onbeşine, en fazla yüzde ellisine sahip bulundukları anonim şirketlerdir. İştirakler tamamen özel hukuk hükümlerine tabi olarak faaliyetlerini sürdürmektedirler.
4.3. KİT’lerin İdari Yapısı
KİT’lerin idari yapısı, Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükten oluşmaktadır.
Yönetim Kurulu; Yönetim Kurulu, bir başkan ve dört üyeden oluşur. Üyelerden üçü ilgili bakan biri Maliye Bakanlığı tarafından önerilir ve Başbakan, Maliye Bakanı ve ilgili bakandan oluşan üçlü kararname ile atanırlar. Yönetim kurulu başkanı aynı zamanda genel müdürdür. Yönetim Kurulu en üst düzey yetki ve sorumluluklara sahiptir. Kanun, tüzük, yönetmelik, kalkınma planı ve yıllık programlar çerçevesinde teşekkül ve kuruluşun gelişimini sağlayacak kararlar almak, genel müdürün önerisiyle genel müdür yardımcılarını atamak, müessese ve bağlı ortaklıkların koordinasyon içinde verimli ve karlı çalışmalarını belirleyen işletme politikasını belirlemekle görevlidir.
Genel Müdürlük; Genel Müdür, ilgili bakanın önerisi üzerine, Maliye Bakanlığının da imzası da bulunan ortak kararname ile atanır. Genel Müdür teşekkül veya kuruluşu, yasa, tüzük ve yönetim kurulu kararları doğrultusunda yönetmek, temsil etmek, kaynakların verimlilik ve karlılık esaslarına göre kullanımını sağlamak, yardımcılarının ve üst düzey yöneticilerin atanmalarını önermek ve yasaların verdiği diğer görevleri yapmakla görevlidir.
4.4. KİT’lerin Mali Yapısı
Ülkemizde KİT’lerin mali yapıları ve bütçeleri konsolide devlet bütçesinden ayrı tutulmakta ve kendi finansman programlarını kendileri hazırlamaktadırlar
2002 yılı rakamlarına göre KİT sisteminin GSMH’a katkısı % 4,8’tir. 2003 yılı sonu itibarıyla, toplam sivil istihdam içinde KİT sisteminin payı yüzde 1,7 kamu istihdamı içinde ise yaklaşık yüzde 14,2’dir. 2000 yılında KİT sistemi, özelleştirme kapsamındakiler ve Telekom da dahil olmak üzere toplam 113,5 trilyon TL zarar ederken, 2003 yılında 5,158 katrilyon TL kar etmiş, 2004 yılında ise 5,419 katrilyon TL kar etmesi programlanmıştır.[9]
5. DÖNER SERMAYELER
5.1 Genel Olarak
Türkiye’de döner sermaye işletmesinin ilk uygulamasını 1925 yılında tarım kuruluşlarına verilen sabit sermaye esaslarıyla görmekteyiz. Döner sermaye işletmeleri 1050 sayılı Kanunun 49’uncu maddesinde “Genel bütçe içinde yönetilen sınai ve ticari kurum ve idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman ve işçi ücretleri döner sermaye adıyla bütçelere konulan ödenekler ile karşılanır ve ödenir. Bu kurum ve idarelerin döner sermaye ödeneklerinden kullanılmayan tutarları yıl sonunda yok edilir; kullanılan sermayeden doğan gelir fazlaları da gelir yazılır.
Esasen döner sermaye işletmesi kurmak, genel bütçeli daireler için söz konusu olmakla birlikte katma bütçeli idareler de kuruluş kanunlarına dayanarak döner sermaye işletmeleri kurmuşlardır.
Döner sermayeli işletmeler ile genel ve katma bütçeli idareler yüklendikleri hizmetleri gerçekleştirirken sınai ve ticari özellik taşıyan hizmetleri de yürütebilmektedirler. Bunun için kurulan döner sermaye işletmesine değişken giderler için bütçeden bir başlangıç ödeneği verilir. Bu ödeneği (sermayeyi) işletmeler kullanarak fiyat ve ücret karşılığı özel kişi ya da kuruluşlara mal ve hizmet sunarlar.
Döner sermayelerin kurulmasındaki temel amaçlar arasında, giderlerin yapılmasında serbesti sağlayarak bürokratik engellerin dışında harcama yapılabilmesi, kamu hukuku kuralları dışına çıkılarak, işletmeye daha fazla idari ve mali özerklik sağlanabilmesi, ekonomik atıl kapasitenin kullanılması ve belirli bir talebin karşılanması ile devlete ek gelir sağlanması sayılabilir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre, döner sermayelerin, 31.12.2007 tarihine yürürlükten kaldırılması gerekmektedir.
5.2. Döner Sermayeli İşletmelerin Hukuki Nitelikleri
Bu açıklamalardan sonra döner sermaye işletmelerinin hukuki nitelikleri şöyle sıralanabilir[10] :
1- Döner sermayeli işletmelerin genel olarak tüzel kişilikleri yoktur.
2- Ticari faaliyetleri hakkında Türk Ticaret Kanunu, adi işlemleri hakkında Borçlar Kanunu, devletle ilişkilerinde kamu hukukuna dair kanun hükümleri uygulanır.
3- Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununa tabi olmamakla birlikte 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu kapsamı içindedirler.
4- Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan ödenekle karşılanmakta, daha sonra yıl sonu karları ile bu sermaye artırılabilmektedir.
5- Kurulacak işletmenin niteliğine göre ayrıca Hazinece menkul ve/veya gayrimenkul mal tahsis edilebilmektedir.
6- Döner sermaye işletmelerinin gayrisafi hasılatlarının bir bölümü Bütçe Kanunu ile her ay kesilerek bütçeye gelir kaydedilmektedir.
7- Döner sermayeli işletmeler bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgelerini denetim için mali yılın bitiminden itibaren iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’a göndermekle yükümlüdürler.
8- İş hacmi büyük ve yoğun olanların saymanları Maliye Bakanlığına, küçük olanların saymanları ise ilgili kurum ve kuruluşa bağlı bulunmaktadır.
9- Faaliyetlerini yürüttükleri yerler büyük ölçüde bağlı bulundukları kurum ve kuruluşun bulunduğu binalar olup, yeterli kadro tahsisi yapılamadığından ilgili kurum veya kuruluşun memurlarını çalıştırabilmektedirler. Yakıt, elektrik, su ve ulaştırma giderleri de bu kurum ve kuruluşlarca karşılanabilmektedir.
5.3. Döner Sermayeli İşletmelerin Sınıflandırılması
Döner sermayeli işletmeler çalışma alanlarına göre şöyle sınıflandırılabilirler;
1- Sağlık Kurumları Döner Sermayeleri,
2- Tarımsal İşletme ve Eğitim Kurumları Döner Sermayeleri,
3- Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığına bağlı Sanat Eğitimi Tesisleri, Kuruluşları ve çeşitli Eğitim Merkezleri Döner Sermayeleri,
4- Cezaevleri Döner Sermayeleri,
5- Silahlı Kuvvetler Fabrikaları, Bakım Kademeleri ve Tersane İşletmeleri Döner Sermayesi,
6- Dini Yayınlar, Kültürel ve Propaganda Yayınları, Diğer Yayınlar Döner Sermayeleri,
7- Darphane ve Damga Matbaası Döner Sermayeleri.
5.4. Döner Sermayelerin Büyüklükleri[11]
Aşağıdaki tabloda, döner sermaye işletmelerinin 2002 ve 2003 yıllarına ait gider ve gelirleri hazineye aktardıkları tutarlar yer almaktadır.
Şekil 3
Bazı döner sermayeli işletmelerin 2000 yılı kendi bütçesi ile bağlı bulunduğu genel ve katma bütçe içindeki payları gösterilmiştir.
Şekil 4
Tablo incelendiğinde Orman Genel Müdürlüğünün 2000 yılı bütçesi 118.8 Trilyon TL olduğu halde bu Genel Müdürlüğe bağlı döner sermaye işletmelerinin 2000 yılı bütçesi % 250.3 fazlasıyla 277.3 Trilyon Tl dir. Diğer bir ifadeyle döner sermaye bütçesi katma bütçenin yaklaşık 2.5 katıdır. Hastanesi bulunan üniversitelerde ise döner sermaye bütçeleri üniversite bütçelerinin % 93’üne kadar çıkabilmektedir.[12]
Tabloların tümünün incelenmesi sonucunda genel olarak şunlar söylenebilir. 1050 sayılı Kanunla getirilen amacın aşıldığı; kamu hizmetlerinin bütçeden verilen ödenekler yanında bir diğer finansman kaynağı olarak döner sermaye işletmeleri gelirlerinin kullanıldığı, bunun döner sermaye işletmelerinin yozlaşmasına, 1050 sayılı Kanunun 49 uncu maddesinin getirdiği esasların aşılmasına neden olduğu anlaşılmaktadır. İşletme sermayesinin hammadde ve malzeme bedelleriyle ücret ödemeleri için kullanılacağı kanunda belirtilmekle beraber, kullanım alanı genişletilmiş olup bağlı bulunduğu genel veya katma bütçeli kuruluşun istek ve iradesine terk edildiği görülmektedir.
6. FONLAR
6.1. Genel Olarak
Bir tanıma göre fon “belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belli bir hesapta toplanan ve harcanabilen paralar”[13] anlamına gelmektedir.
Fonun; sözlük anlamı ise bir teşebbüsü finanse etmek için bulunan sermayedir. Fon sözcünün geniş anlamı ise bir hizmetin görülmesi, bir programın yürütülmesi gibi belirli bir amacı gerçekleştirmek için gerektiğinde kullanılmak üzere ayrılan mali kaynaktır.[14]
Bir başka tanımlamaya göre de fonlar, genel mevzuat ve bütçe prosedürü dışında özellik taşıyan bir takım devlet görevlerinin yerine getirilmesi için bütçeden ya da bütçe dışı yollarla sağlanan para ve kıymetler şeklinde belirtilmektedir.[15]
6.2. Fonların Genel Özellikleri
Bu tanımlar çerçevesinde kamu kesimince oluşturulan fonların başlıca özellikleri “belirli amaçlara yönelik olma”, belirli kanun ve kararlarla kurulma”, gelirlerinin ya bütçeden ya da bütçe dışından sağlama” ve “bütçe yılını aşabilme” şeklinde sıralanabilir.
Ülkemizde Fon uygulamasına gidilmesinin başlıca sebepleri; bütçelerin yıllık olması,[16] kamu yatırım projelerinin gerçekleşmelerinin gecikmesi, iktidarların daha rahat harcama yapmak istemeleri ve müdahaleci devlet anlayışı ile artan devlet faaliyetlerine paralel olarak bunların finansmanını sağlamak amacıyla uygulamada belli bir noktadan sonra ihtiyaçları karşılayamaz durumda kalan vergi, resim, harç gibi bilinen geleneksel kamu gelirlerinin yanı sıra yeni gelir kaynakları bulma ve bunları daha rahat kullanma arayışı[17]dır.
Fonların kaynakları; bütçede ayrılan ödenekler, bağış ve yardımlar, borçlanma nitelikli gelirler ve fon kesintileridir.
Bütçe kapsamı dışında bırakılan fonların gelirleri ve harcamaları bütçe ile ilişkilendirilmez. Ancak, bunların müşterek fon hesabında toplanan gelirlerinden Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın birlikte teklifi üzerine Başbakanın onayı ile belirlenecek oran ve miktarlarda kesinti yapılarak genel bütçeye gelir kaydedilebilir.
1050 Sayılı Kanununa fon uygulaması, 1.8.1996 tarih ve 4160 sayılı Kanunla eklenen 8’inci ek madde ile eklenmiştir. Buna göre; “Kanun, kanun hükmünde kararname, yönetmelik ve diğer mevzuatla kurulmuş olan fonların her türlü gelirleri Hazine adına açılan bir müşterek fon hesabında toplanır.
Yılları bütçe kanunları ile hangi fonların bütçe kapsamına dahil edileceği belli edilir. Bütçe kapsamı içine alınan fonlar hizmetlerini bütçenin (A) cetveline konulan ödeneklerle yerine getirirler. Bunların gelirleri genel bütçe geliri olarak (B) cetveline gelir kaydedilir. Ancak bu gelirlerden kredi ana para geri dönüşleri, kredi faizleri, borçlanma ve satış hâsılatı ile üniversite araştırma fonlarının döner sermayeden aldıkları paylar bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmeden doğrudan müşterek fon hesabından ilgili fonun gider hesabına aktarılır.
Kapsam dışında bırakılan fonların gelirleri ve harcamaları bütçe ile ilişkilendirilmez. Ancak, bunların müşterek fon hesabında toplanan gelirlerinden Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın birlikte teklifi üzerine Başbakanın onayı ile belirlenecek oran ve miktarlarda kesinti yapılarak genel bütçeye gelir kaydedilebilir.
Tüm fonlar hizmet ve harcamalarını kendi mevzuatlarında yer alan esas ve usullere göre yürütürler.
Fon gelirlerinin tahsili, takibi, gelir kaydı, muhasebeleştirilmesi ve denetimine ilişkin süre, esas ve usuller Maliye Bakanlığı ile Hazine Müsteşarlığınca müştereken tespit edilir.
Kanun ve kanun hükmünde kararname ile kurulanlar hariç olmak üzere, hizmet alanı kalmayan fonlar Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın müşterek teklifi ve Başbakanın onayı ile tasfiye edilebilir. Bunların tasfiyesine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmaya Maliye Bakanı ile Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakan yetkilidir.
6.3. Ülkemizdeki Fon İdareleri
Ülkemizdeki mevcut fonları üç grupta toplamak mümkündür.[18] Bunlar:
1- Bütçe içi fonlar,
2- Kaynağını büyük ölçüde bütçeden alan fonlar,
3- Bütçe dışı fonlar.
Bütçe içi fonlar, her yıl bütçe kanunlarında yer alan hükümlere göre oluşturulan fonlardır. 2003 Mali Yılı Bütçe Kanununda bütçe içi fonlara şu örnekler verilebilir:
- Personel Giderleri Karşılama Ödeneği,
- Yatırımları Hızlandırma Ödeneği,
- Kur Farklarını Karşılama Ödeneği,
- Yedek Ödenek,
- Özellikli Giderleri Karşılama Ödeneği.
Bu fonların kanunlarında çeşitli kurum ve kuruluşlar için ayrılmış bulunan ödeneklerden gerek teklif, gerek TBMM’de görüşülme ve onanma, sonuçta Sayıştay denetimi ve son aşamada TBMM’ce Kesin Hesap Kanunu yoluyla denetlenmesi ve onaylanması konusunda hiçbir farklı hüküm bulunmamaktadır.
Kaynağını büyük ölçüde bütçeden alan fonlar, gelirlerinin büyük bir kısmını bütçeden almaktadır. Dolayısıyla bütçesinde bu tür fonlar için ödenek ayrılmış kurum ve kuruluşların ödenekleri ve bunların fonlara veriliş şekilleri Sayıştayın ve dolayısıyla TBMM’nin onama ve denetimine tabi bulunmaktadır.
Bütçe dışı fonlar, bütçe dışı fonlar gerek kaynakların oluşumu gerek giderlerin yapılış biçimi açısından gerekse denetimleri açısından bütçe usullerine tabi değildir. Bu fonlar gelir ve giderleri ile denetimleri açısından kendi mevzuatına tabi bulunmaktadır.
Bu yola gidilmesinin birkaç sebebi bulunmaktadır. Bu fonların mali denetimin dışında tutulması kamu harcamalarını ve kaynak israfının artırmasına neden olmakta ve beraberinde birtakım usulsüzlükleri getirmektedir. Diğer taraftan bu fonların devlet bütçesi ve muhasebe sistemi kayıtları dışında tutulması kamu kesiminin büyüklüğü ve kaynak yapısının tam olarak belirlenmesini engellemektedir.
6.3. Fonların Kapatılması Süreci
Son yıllarda bütçe kanunlarının, kamu gelir ve giderlerinin tam olarak yansıtmadığı, bütçe dışı araçların çoğaldığı ve kapsamının büyüdüğü, parlamentonun yetkilerinin bir kısmını yürütme organına devredildiği, bu nedenle mali disiplin bozulduğu görülmektedir. Bu süreçte mali sistemimizi bütçe birliğinin bozulması açısından en fazla etkileyen fon uygulamaları olmuştur. Bunlar, ayrı kamu tüzel kişilikleri, özel harcama usulleri, bilinen denetim süreçlerinin ve temel mali yasaların dışına çıkışlarıyla da Türk Kamu Mali Sisteminde ayrı bir “fon maliyesinin” doğmasına neden olmuştur.[19] Türkiye’de kamu harcamalarında kolay ve daha az formalite ile harcama yapabilmek, çabuk karar alabilmek, belli alanlardan sağlanan kaynakların yine bu alanda gerçekleştirilecek hizmetlerin kullanılmasını sağlamak amacıyla fon uygulamalarına başlatılmıştır. Ancak zaman içerisinde fonlar, parlamentonun denetiminden kaçış yollarından biri olarak kullanılmıştır. Fonların sayısı 1990 yılında 104’ü bulmuştur. 1980 – 1990 döneminde 71 adet fon kurulmuştur.
Bütçe birliği ve şeffaflığın artırılması yönünde, fonların bir incelemeye tabi tutularak tasfiye edilmesi, gerekenlere ilişkin çalışmaların başlatılması zorunlu hale gelmiştir. Tasfiyeye ilişkin ilk yasal düzenleme, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa 1.8.1996 tarihli ve 4160 sayılı Kanunun 1. Maddesinde eklenen ek 8. Maddesinde yapılmıştır. Sözkonusu maddede; kanun ve kanun hükmünde kararname ile kurulanlar hariç olmak üzere hizmet alanı kalmayan fonların Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın müşterek teklifi ve Başbakan onay ile tasfiye edilebileceği hükmü getirilmiştir.
1999 yılı sonunda uygulamaya konulan Ekonomik İstikrar Programında tasfiye edilecek fonlar belirlenmiş ve yeni fon oluşturulmaması öngörülmüştür.
2000 Enflasyonla Mücadele Programı çerçevesinde verilen 9 aralık Niyet Mektubunun “ Kamu Mali Kesimde Yapısal reformlar” başlığı altında 44. Maddesinde bütçenin fiili kapsamının genişletilmesi çerçevesinde bütçe içi fonların tasfiyesini öngörmektedir. Bu öneriye göre toplam 61 bütçe içi fondan 20’si 2000 yılı Şubat ayına kadar kapatılacağı ve kalan fonların tasfiyesi 2001 yılı Haziran sonunda tamamlanmış olacağı belirtilmiştir.[20]
2000 yılında Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığınca müştereken yapılan çalışmalarda; ilk aşamada, kuruluşundan itibaren hiç işlememiş, zamanla fonksiyonunu kaybetmiş, bütçeye gelir sağlamayan, 1993 yılından itibaren iz bütçeyle takip edilen fonlar ile kaldırılması halinde uygulamada boşluk yaratmayacak fonlar tespit edilmiş ve 25 bütçe içi, 2 bütçe dışı toplam 27 fonun tasfiyesi tamamlanmıştır.
Mart 2001 itibariyle 21’i bütçe içi ve 4 ‘ü bütçe dışı olmak üzere toplam 25 adet fon kapatılmıştır.
2001 Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı çerçevesinde “ Fonlara İlişkin Düzenlemeler” başlığı altında 57. Maddesinde; 2001 yılı ortasına kadar Fiyat İstikrarı Fonu hariç olmak üzere 15 bütçe içi fonun daha da kapatılacağını belirtilmiştir. Böylelikle 2002 bütçesine gelindiğinde sistemde sadece 5 adet bütçe dışı fon kalmıştır. Bunlar Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Fonu, Savunma Sanayi Destekleme Fonu, Tanıtma Fonu, Tasarruf Mevduat Sigorta Fonu ve Özelleştirme Fonu’dur. Türkiye’nin Güçlü Ekonomiye Geçiş Programında ve 3 Mayıs 2001 tarihli Niyet Mektubunda Bütçe içi veya dışı yeni fon oluşturulmayacağını belirtilmektedir. [21] Kalan tek bütçe içi fonun da (Destekleme Fiyat İstikrar Fonu) üç yıl içerisinde Dünya Bankası’nın Tarım Reformu Uygulama Projesi sonuçlandığı zaman kapatılması öngörülmektedir. [22]
Fonların tasfiyesine ilişkin mevzuatta yer alan hükümler doğrultusunda, tasfiye sonrasında işleyecek mekanizma genel olarak aşağıdaki şekilde özetlenebilir:[23]
-Tasfiye edilen fonların gelirleri tahsil edilmeye devam edilecektir.
Bu gelirler,
Ayrı teşkilatlanmalar bünyesinde kurulmuş olan fonlarda, (Toplu Konut Fonu, İGEME Fonu, Özel Çevre Koruma Fonu, KOSGEB gibi) ilgili Kuruma bırakılarak fonların tasfiye öncesinde yürüttükleri hizmetler doğrultusunda ilgili Kurum tarafından kullanılacaktır.
Bakanlıklar bünyesindeki fonlarda, fonlar tarafından yürütülen hizmetlerin devamında kullanılmak üzere, ilgili Merkez Saymanlığı hesabına yatırılan tutarlar, Maliye Bakanlığınca bir yandan bütçeye özel gelir diğer yandan Bakanlık bütçesinde açılacak tertiplere özel ödenek kaydedilecek ve özel ödenek kaydedilen bu tutarlardan yılı içerisinde harcanmayan miktarlar Maliye Bakanlığı tarafından ertesi yıl bütçesine devren özel gelir ve ödenek kaydedilebilecektir.
Bazı fonlarda ise genel bütçe geliri addedilerek genel bütçeye gelir kaydedilecektir.
-Fonlarca yürütülen hizmetlerden devamına gerek duyulanlar, tasfiye sonrasında ilgili kurum bütçesinin ilgili kalemlerinden gerçekleştirilecektir.
-Tasfiye sonrasında, mülga fonların gelirlerinin tahsili ve bütçeden yapılacak harcamalar;
- 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu,
- 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu,
- 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun,
- 832 sayılı Sayıştay Kanunu,
hükümlerine tabi olacaktır.
7. SOSYAL GÜVENLİK KURULUŞLARI
7.1 Genel Olarak
Sosyal güvenlik, genel olarak sosyal sigortalar yoluyla kişilerin hastalık, iş kazası ve meslek hastalığı gibi beklenmedik olaylara yahut, yaşlılık ve ölüm gibi yaşamın doğal sonuçlarına karşı birtakım koruyucu ve kollayıcı imkanlara sahip olabilmelerini sağlayan sistemler bütünüdür.
Türkiye'de, sosyal güvenliği sosyal sigorta yoluyla gerçekleştirmek amacıyla kanunla kurulmuş olan üç temel kuruluş bulunmaktadır. Bunlardan Emekli Sandığı 8.6.1949 tarihinde, 5434 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Sosyal Sigortalar Kurumu 16.7.1945 yılında, 4792 sayılı Kanun ile, Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Kurumu (BAĞ-KUR) ise, 14.9.1971 tarih ve 1479 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Bu üç temel kurum dışında, ek sosyal güvenlik hakları sağlayan çeşitli kurum, dernek ve vakıflarla, sigorta şirketleri ve bankalar ile çeşitli kuruluşların özel sandıkları vardır.
7.2 Emekli Sandığı
7.2.1 Genel Olarak
TC Emekli Sandığı, daha önce çeşitli kuruluşlar için ayrı kanunlarla değişik emeklilik sistemlerini tek bir çatı altında toplamak üzere 1949 yılında 5434 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Sandık Maliye Bakanlığına bağlı olarak çalışmaktadır. Emekli Sandığı genel ve katma bütçeli daireler, il özel idareleri, belediyeler, devlet kurumları, devlet bankaları ile bunların sermayesinin yarısından fazlasına iştirak ederek kurdukları kurum ve ortaklıklarda daimi kadrolu olarak çalıştırılan memur ve yardımcı hizmetlerin sosyal güvenliklerini sağlar.
7.2.2 Emekli Sandığının Gelirleri
1- Emeklilik hakkı tanınan bir vazifeye ilk defa girenlerin emeklilik keseneğine esas ilk tam aylık veya ücretlerinin %25'i oranında giriş keseneği ve aynı miktarda kurum karşılığı,
2- İştirakçilerin emeklilik keseneğine esas aylık tutarlarından her ay kesilecek %16 kesenek ve buna ilaveten kurumlarca verilecek %20 kurum karşılıkları,
3- Emekliliğe esas aylık veya ücretleri yükselme (terfi veya artış) suretiyle artanların ilk aya ait artış farkları üzerinden alınacak artış keseneği ve aynı miktarda kurum karşılığı,
4- Vazife veya harp malullerine aktüeryal hesaplara göre erken aylık tahsisinin karşılığını teşkil eden ve her yıl kurum bütçelerinin aylık ve ücret bölümlerindeki ödeneklerin %4'ü oranında verilecek ek karşılıklar,
5- Fiili ve itibari hizmet zamları üzerinden, alınan kesenek ve karşılıklar,
6- İştirakçilerin aylık veya ücretlerinden kurumlarınca kesilen inzibati para cezaları,
7- Sandığa gönderilmesi gerekli süreler içinde gönderilmeyen veya zamanında tahakkuk ettirilmeyen paralara ilişkin gecikme zam ve cezaları,
8- Geçmiş hizmet borçlanmaları ve tamamlayıcı hizmet borçlanmaları karşılığı iştirakçilerden tahsil edilen tutarlar,
9- Kurumlarda harç pulları dışında her çeşit pul, bilet ve yardım makbuzları satışlarından alınan satış aidatının yarısı,
10- Bağışlar ve başka çeşitli gelirler,
11- Sandık gelirlerinin işletilmesinden elde edilecek her çeşit plasman gelirleri,
12- Sandık gayrimenkullerinin işletilmesinden elde edilecek her türlü kira vb. gelirler.
7.2.3 Emekli Sandığının Giderleri
Sandığın giderlerinin büyük bir kısmını kuruluş ve hizmet gayesi esas alındığında Sandık bütçesinden karşılanması gereken aşağıdaki harcamalar oluşturmaktadır:
I- Sandık bütçesinden karşılanması gereken;
1- Emekli, dul, yetim ve malül aylığı ödemeleri,
2- Evlenme ikramiyeleri,
3- Sağlık yardımları;
4- Toptan ödemeler,
5- Kesenek iadeleri,
6- Huzurevi giderleri,
7- Sandık gayrimenkulleriyle ilgili işletme giderleri.
II- İlgili kuruluşlara fatura edilen ödemeler;
2- Ölüm yardımları,
3- Sosyal yardım zamları,
4- Konut edindirme yardımı,
5- Emekli, dul ve yetim aylıklarında, hizmet birleştirmesi nedeniyle, diğer sosyal güvenlik kurumlarınca ödenmesi gereken hisseler,
6- Yönetim giderleri, Sandığın her yıl kesin Bilançoya göre tahakkuk edecek yönetim giderleri, ödedikleri karşılıklar nispetinde kurumlar adına borç kaydedilerek, en geç ertesi yılın Haziran ayı sonuna kadar sandığa ödenir.
III- Özel kanunları gereği ödendikten sonra Hazineye fatura edilen ödemeler;
1- Vatani hizmet tertibinden bağlanan aylıklar,
2- Şeref aylığı,
3- Subay tazminatı,
4- Makam tazminatı,
5- Emekli Cumhurbaşkanı aylığı,
6- Güvenlik görevinde bulunanların aylıkları,
7- Malül tazminatı,
8- Yasama organı üyeleri tazminatı,
9- Tütün tazminatı,
10- Muhtaç ve güçsüz durumdaki yaşlı, malul ve sakatlara yapılan ödemeler,
11- Vergi iadesi.
IV- Tekel satışlarından ayrılan %2 paylardan oluşan kaynaktan, harp malüllerine, şehit dul ve yetimlerine, bazı kamu görevlerini yerine getirirken şehit olanlar ile bunların dul ve yetimlerine yapılan ödemeler.
Sandığın finansman açığı, 1425 sayılı Kanunun (Emekli Sandığı açıklarının devlet tarafından kapatılmasını taahhüt eden 1971 tarihli Kanun) yürürlükteki hükümleri gereğince, Sandığın talebi üzerine Maliye Bakanlığı tarafından genel bütçede sosyal transferler kalemi olarak konulacak ödenekten karşılanmaktadır. Sandıkta gelir fazlası oluştuğu takdirde bu tutar Sandık sermayesine eklenmektedir.
7.3 Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK)
7.3.1 Genel Olarak
Sosyal Sigortalar Kurumu 1.1.1946 yılında yürürlüğe giren 4792 sayılı Kanun ile "İşçi Sigortaları Kurumu" adı altında Çalışma Bakanlığına (şimdiki adı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı) bağlı, özel hukuk hükümlerine tabi, mali ve idari bakımdan muhtar, tüzel kişiliği haiz bir devlet kurumu olarak kurulmuştur. 1.3.1965 yılında adı "Sosyal Sigortalar Kurumu" olarak değiştirilmiş ve daha önce yürürlükteki ilgili kanunlar kaldırılarak tüm sigorta kolları bu kanun kapsamına alınmıştır. 506 sayılı Kanun daha sonradan pek çok değişikliğe uğramıştır. 1.1.1984 tarihinde 1925 sayılı "Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu" çıkarılmış ve bu kanunu uygulama görevi Sosyal Sigortalar Kurumuna verilmiştir.
7.3.2 SSK’nın Gelirleri
1- İşveren ve işçilerin ödeyecekleri primler,
2- İş Kanununa göre uygulanan para cezalarından Çalışma Bakanlığınca kuruma verilmesi uygun görülen pay,
3- 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanununa göre alınan idari para cezaları,
4- Genel bütçeden yapılacak yardımlar,
5- Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yapılacak bağış ve vasiyetler,
6- Kurumun menkul ve gayrimenkul mallarının getirdiği gelirler,
7.3.3 SSK’nın Giderleri
1- Emekli aylıkları,
2- Malüllük aylıkları,
3- Dul ve yetim aylıkları,
4- İşkazası ve meslek hastalıkları sigortası, analık sigortası ve hastalık sigortası giderleri
5- Sürekli ve geçici işgöremezlik ödenekleri,
6- Yönetim ve gayrimenkullerin işletme giderleri, 7- Sosyal yardım zamları,
7.4 Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (BAĞ-KUR)
7.4.1 Genel Olarak
Bağ-Kur 2.9.1971 tarih ve 1479 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Bağ-Kur Kanunu, kanunla ve kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan sosyal güvenlik kurumları dışında kalan ve herhangi bir işverene hizmet akdi ile bağlı olmaksızın kendi nam ve hesabına çalışan esnaf ve sanatkarlar ile diğer bağımsız çalışanları kapsamaktadır. Sözkonusu Kanunda sonradan yapılan değişikliklerle ev kadınları ile muhtarlar da kapsama alınmıştır.
1983 yılında yürürlüğe giren Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanununu uygulama görevi Bağ-Kur’a verilmiştir. Bağ-Kur, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı olarak faaliyet göstermektedir.
7.4.2 Bağ-Kur’un Gelirleri
1- Prim Gelirleri, 1479 sayılı Kanun gereğince sigortalıların ödeyeceği primlerin hesabında her yıl, genel bütçede belirtilen katsayılar ile basamak göstergelerinin çarpımı esas alınır. Yaşlılık, malüllük ve ölüm sigortalarında ödenecek sigorta primi, sigortalının beyan ettiği gelir basamağının %20'sidir. Ayrıca, basamak yükselmelerinde iki gelir basamağı arasındaki artış farkı kadar yükselme primi alınır.
2- Kesenekler, Bağ-Kur'da sigortalılığa ilk girişte bir defaya mahsus olmak üzere gelir basamağının %25'i oranında giriş keseneği tahsil edilir.
3- Bu Kanun gereğince hükmedilecek para cezaları,
4- Gerçek veya tüzel kişiler tarafından yapılacak bağış ve vasiyetler,
5- Kurumun taşınır ve taşınmaz mallarından elde edeceği gelirler,
6- Gerekli hallerde genel bütçeden yapılacak yardımlar,
7- Kurum iştirak ve kuruluşlarının gelirleri.
7.4.3 Bağ-Kur’un Giderleri
1- Emekli aylıkları,
2- Malüllük aylıkları,
3- Dul ve yetim aylıkları,
4- Cenaze yardımları,
5- Sosyal yardım zamları,
6- Toptan ödeme,
7- Sağlık giderleri,
8- Genel yönetim giderleri
[1] Bekir Baykara, “Devlet, Kamu İdare ve Kurumları ve Mali Sistemleri,” Maliye Dergisi, no.117 (Mart-Aralık 1994): 86.
[2] Baki Kerimoğlu, “Türkiye’de Mevcut Siyasi ve Mali Sistem İçinde Yerel Yönetimler: Yerelleşme ve Özerklik Açısından Değerlendirme,” Mal Kılavuz Dergisi, no.27 (Ocak-Mart 2005): 22.
[3] 2380 sayılı Kanuna göre belediyelere ayrılan paylardan büyükşehir belediyelerine verilecek pay oranı 3030 sayılı Kanunun 18’ inci maddesinin (a) bendine göre Bakanlar Kurulunca belirlenmektedir. %35 pay oranı 22.11.2004 tarih ve 2004/8176 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmiştir.
[4] 2516 sayılı yeni Büyükşehir Belediyesi Kanununa göre Bakanlar Kurulu 01.01.2005 tarihinden itibaren %5 ile %10 arasında bir oran belirleyecektir.
[5] Baki Kerimoğlu, “Türkiye’de Mevcut Siyasi ve Mali Sistem İçinde Yerel Yönetimler: Yerelleşme ve Özerklik Açısından Değerlendirme,” Mal Kılavuz Dergisi, no.27 (Ocak-Mart 2005): 24
[6] Akdoğan, Kamu Maliyesi, s. 358
[7] Nezihe Sönmez, Kamu Bütçesi ve Bütçe Politikası, (İzmir: Anadolu Matbaacılık, 1994), s.183
[8] Sönmez. Kamu Ekonomi Teorisi, s.184
[9] 2005 Yılı Bütçe Gerekçesi, Maliye Bakanlığı, Ankara Ekim, 2004, s.246.
[10] İlhami Söyler, “Ekonomideki Gizli K.İ.T’ler (Döner Sermaye İşletmeleri) ve Bütçe Disiplini Açısından Değerlendirilmesi”, Maliye Dergisi, Sayı:121, (Mart 1996): 42
[11] Muhasebat Genel Müdürlüğü Döner Sermaye Şubesi Verilerinden Yararlanılarak Çıkarılmıştır.
[12] Mustafa Öztürk, “Türkiye’deki Döner Sermayeler ve Büyüklükleri”, Mali Kılavuz Dergisi, Sayı:16, (Nisan - Haziran 2002): 66
[13] Gülay Coşkun; Devlet Bütçesi-Türk Bütçe Sistemi, (Ankara: 1994), s. 80
[14] http://idari.cu.edu.tr/igunes/butce/seyhanfon.pdf
[15] Ahmet Kesik, XIV. Maliye Sempozyumu: Kamu Kesimi Finansmanında Vergi Dışı Normal Gelirler İle Özel Gelirler ve Fonlar, (Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Basımevi, 2000), 161
[16] Mustafa Çelen, Kamu Maliyesinde Fon Kavramı ve Türkiye’de Bütçe Dışı Fonlar, (İstanbul: T.C. Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayınları, Mayıs –1998), 115
[17] Üstün Dikeç; Fonlar ve Denetim, Çağdaş Sayıştay Denetimi Sempozyumu, 4-5 Haziran 1987, Ankara, s.1.
[18] Meriç, Kamu Kesiminde Mali Yapı, s.198
[19] T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, VIII: Beş Yıllık kalkınma Planı: Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara – 2000, s. 33 http://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/oik535.pdf
[20] T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı: 9 Aralık 1999 Niyet Mektubu Metni, Ankara – 1999, http://www.tcmb.gov.tr/new/evds/yayin/imf/mektup.html
[21] T.C. Başbakanlık Hazine Musteşarlığı, Türkiye’nin Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı, 2001 http://www.hazine.gov.tr/ayrintili_program.pdf
[22] T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı: 30 Temmuz 2002 Niyet Mektubu Metni, Ankara – 2002 http://www.hazine.gov.tr/Standby/3gg_nm_tr.pdf
[23] T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı, “ Kamu Mali Sisteminde Reform ( Mali Disiplin ve Şeffaflık): Fonların Tasfiye Edilmesi Nedir – Niçin gereklidir?”, 2001 http://www.hazine.gov.tr/fonlar230801.htm
