Kamu sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu Birimlerin Hukuki

Kamu sektörüne Dahil Kamu İdarelerinin Tasnifi ve Bu Birimlerin Hukuki - Mali Yapıları

* Yeni Kamu Maliyesi Adlı Kitapta Yayımlanmıştır.

KAMU SEKTÖRÜNE DÂHİL KAMU İDARELERİNİN TASNİFİ VE BU BİRİMLERİN HUKUKİ - MALİ YAPILARI

Erkan KARAARSLAN[1]

I. KAMU SEKTÖRÜNÜN TASNİFİ

A- Tanımı ve Önemi

Ülke ekonomisinin kıt olan kaynaklarının optimal dağılımı ve kullanımı, ihtiyaçların en etkin düzeyde karşılanması bakımından büyük önem taşımaktadır. Kamu maliyesinin yönetimi; konu ile ilgili hukuki düzenlemeler ve teknikler ile örgütsel oluşumlarla yakından ilişki içerisinde bulunmaktadır. Kamu maliyesinin kaynakların kullanımı, dağılımı ve genel iktisadi yaşamın yönlendirilmesi bakımından önemli etkileri mevcut olup; devlet, yüklenmiş olduğu mali, sosyal ve ekonomik görevleri çeşitli kurumları aracılığıyla yerine getirmektedir. Söz konusu görevlerin yerine getirilmesi ve yönlendirilmesi, kamu maliyesi içinde esas itibariyle kamu sektörü tarafından gerçekleştirilmektedir. Kamu sektörü dar veya geniş anlamda ele alınabilmektedir. Dar anlamda kamu sektörü, merkezi yönetim kuruluşlarını; geniş anlamda kamu sektörü ise, merkezi yönetim ve yerel yönetim kuruluşlarını, parafiskal kuruluşlar ile kamu girişimlerini kapsamaktadır (Akdoğan, 2003: 29).

Kamu sektörünü sağlıklı bir şekilde tanımlayabilmek ancak kamu sektörünün sınıflandırılması (tasnife tabi tutulması) ile mümkündür.

Bir ekonominin durumunu sağlıklı olarak analiz edebilmek için, ekonomide yer alan sektörlerin açık olarak tanımını yapmak gereklidir. Kamu sektörü, diğer sektörlere olan etkisi ve ülkede bulunan finansman kaynaklarını kullanma oranı açısından önemlidir. Kamu sektörünün tanımlaması ve tasnifi doğru bir şekilde ortaya konulduğunda, sektörün üstlendiği yükümlülükler ve kullandığı kaynakların açıkça görülmesi ve piyasalarda yer alan kesimlerin kararlarının gerçek verilere göre oluşması sağlanacaktır.

Çalışmanın bu kısımında, kamu sektörünün tasnifi, aşağıda belirtilen yönlerden ele alınacaktır.

B- Klasik Kamu Sektörü Tasnifi

1. Genel Olarak

Kamu sektörü, klasik kamu maliyesi kitaplarında, Merkezi yönetim, yerel yönetim kuruluşları, parafiskal kuruluşlar ve kamu girişimleri, şeklinde bir sınıflandırmaya tabi tutulmaktadır.

Bazı Kamu Maliyesi kitaplarında ise yukarıdaki sınıflandırmaya ilaveten vakıfların ve kamuya yararlı derneklerin de kamu ekonomisi birimi olarak düşünülmesi gerektiğini belirtmiştir. Bu tez savunulmak için; vakıfların ve kamuya yararlı derneklerin gelirlerinin bir kısmının devletin vazgeçtiği vergi geliri olduğunu, bunların faaliyetlerinin kamusal nitelikte olduğunu, kamu idarelerinin bütçelerinde olduğu gibi, vakıfların bütçelerinin ve faaliyetlerinin de kamusal denetime tabi olduğunu, ayrıca, vakıfların ve kamuya yararlı derneklere kamu idarelerince gelir aktarmaları da yapılabildiğini belirtmiştir.

2. Merkezi Yönetim

Merkezi yönetim, yasama organının doğrudan kontrolü altında ve yürütme organının organizasyonu içinde yerel örgütler ve hizmet birimleri ile geniş bir faaliyet alanında fonksiyon göstermektedir. Faaliyetleri ile ilgili harcamalar ve bunların finansmanı, genel bütçe sistemi içerisine gerçekleşmektedir. Bu anlamda kamu hizmetlerinin finansmanı; genel olarak vergi sistemi, kamu borçlanması ve bazı önemli fon uygulamaları suretiyle gerçekleştirilmektedir (Peters, 1975: 122). Genel nitelik arzeden ve merkezi yönetimce tespiti ve gerçekleştirilmesi yararlı görülen işlem ve hizmetlerin bu yönetim birimi tarafından uygulanması yoluna gidilmektedir. Burada amaç, topluma sunulacak hizmetler ve yaratılacak faydanın mümkün olduğunca yükseltilmesidir.

Devlet, ulusal sınırlar içerisinde yaşayan topluluğun ortak nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamakta, genel çıkarlarını gözetmekte, korumakta ve temsil etmektedir (Nadaroğlu, 1986: 16). Devlet söz konusu görevlerini merkezi yönetim olarak adlandırılan bir örgüt aracılığıyla yerine getirmekte olup, bu örgütün gerektirdiği çeşitli hizmet birimleri ülkenin her yanına yayılı bulunmakta ve hiyerarşik anlayış içinde, kendilerine yüklenilmiş olan görevleri yerine getirmektedir (Nadaroğlu, 1986: 16). Özellikle ülkenin genelini ilgilendiren, merkezden planlanması ve uygulanmasında yarar görülen kamusal hizmetlerin, merkezi yönetim tarafından gerçekleştirildiği görülmektedir. Hangi hizmetlerin bu anlamda değerlendirileceği ise ülkenin benimsediği idari yapının ve örgütlenmenin niteliğine bağlı olarak ortaya çıkmaktadır (Akdoğan, 2003: 30).

3. Yerel Yönetimler

Ülkelerdeki yönetim sisteminin niteliğine bağlı olarak yerel yönetimlerin kamu sektörü içerisindeki fonksiyonları da değişmektedir. Ülkelere göre değişmekle birlikte, itfaiye, asayiş, yerel arazilerin kullanım planlarının yapılması ve uygulanması, çöp ve atık toplama, şehir içi ulaşım, eğitim, aydınlatma gibi hizmet alanlarında, hizmet üretiminde bulunma yetkilerinin, yerel yönetimlere bırakılabildiği görülmektedir.

Yerel nitelikteki ihtiyaçların tespiti ve karşılanması bakımından, yerel yönetim kuruluşlarının büyük önemi vardır. Ülkede geçerli siyasi ve idari organizasyon biçimine göre yerel yönetim kuruluşları kamu sektörü içerisinde etkili ve kapsamlı bir role sahiptir. Ülke yönetiminde merkeziyet veya ademi merkeziyet ilkelerinin geçerli olmasına göre, kamu sektörü içerisinde, yetki ve görev alanları açısından merkezi ya da yerel yönetim kuruluşları ağırlıklı olabilmektedir.

Kamu hizmetlerinden toplumun genelini ilgilendirenleri merkezi yönetim tarafından; yerel nitelikte olanları da yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilmektedir (Baykara, 1994: 83).

4. Parafiskal Kurumlar

Topluma sunulması gereken ve esas itibariyle devletin anayasal görevleri arasında yer alan bazı hizmetler, devlet bütçesi içerisinde gerçekleştirilmesinin olumsuzlukları nedeniyle özel finansman yöntemlerinden yararlanılarak sunulmaya çalışılmaktadır. Bu hizmetler, sosyal güvenlik kuruluşları, mesleki kuruluşlar ile ekonomik nitelikteki bazı kuruluşlar aracığıyla gerçekleştirilmektedir. Parafiskal kurumlar olarak nitelendirilen söz konusu kuruluşlar; genel anlamda, kamu yararı fonksiyonu görmekte olup, kendi üye ve mensuplarına yönelik fayda yaratmaktadırlar. Bu hizmetlerin gerektirdiği giderlerin devlet bütçe sistemi içerisinde finanse edilmesi, mükelleflerden sağlanan vergilerin belirtilen hizmetlerden yararlananlara aktarılması anlamına geleceğinden, kendi faaliyetlerini kendi gelirleri ile karşılayan “parafiskal kurumlar” oluşturulmuştur. Bu kurumlar kamu veya yarı-kamu kuru kuruluşu niteliğindedir ve devlet bütçesi dışında yönetilmektedirler (Herekmen, 1972: 5).

Sosyal, mesleki veya ekonomik parafiskal kurumlar olmak üzere üç gruba ayrılan bu kurumlar, faaliyetlerini kendi üye ve mensuplarından sağladıkları prim, aidat vb. gelirlerle finanse etmektedirler. Sosyo-ekonomik alandaki devlet müdahaleciliği dolayısiyle artan kamu harcamalarının karşılanması bakımından fonksiyon gören bu kurumlar, kamu sektörü içerisinde önemli bir paya sahiptirler.

5. Kamu Girişimleri

Kamu kurumları dışında, “kamu sektörü” kavramına geniş bakış açısı içerisinde, kamu sektörü; normal olarak kamu girişimlerini de kapsamaktadır. Kamu girişimleri, millileştirilmiş sinai ve ticari mal ve hizmet üretim alanları ile ilgili olabileceği gibi, ekonomik, sosyal, mali vb. nedenlerle devletin özel mal ve hizmetlerin üretiminde rol alması sonucunda da ortaya çıkabilmektedir. Kamu yararı, istihdam sağlama ya da gelir elde etme amaçları ile faaliyet gösterebilmektedirler (Akdoğan, 2003: 32).

Kamu girişimleri ya da kamu iktisadi teşebbüsleri; devletin bazı kuruluşları aracılığıyla bir özel sektör kuruluşu gibi ekonomide faaliyet göstermesi, temel girdilerin sağlanması, toplumsal ve bölgesel gelişmenin sağlanmasına katkıda bulunulması, şehirleşmenin ve istihdam sorunlarının giderilmesi, gelir düzeyinin yükseltilmesi gibi ticari, ekonomik, sosyal ve mali nedenlerle oluşturmaktadır. Bu kuruluşlar, kamu yararı, verimlilik ve karlılık anlayışı içinde faaliyet göstermekte olup, sermayelerinin tamamı veya bir bölümü devlete aittir. Devletin ekonomik ve sosyal görevlerini gerçekleştirmek bakımından yararlandığı araçlar arasından önemli bir paya sahip bulunmaktadırlar.

C- Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi Açısından Kamu Sektörünün Tasnifi

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) kamu kesiminin bir yıl içinde gelirleri ile giderleri arasında oluşan farkı, yani borçlanma ihtiyacını gösterir ve genellikle GSMH’ye oran olarak ifade edilir. KKBG, kamu kuruluşlarınca gönderilen verilere dayanılarak Devlet Planlama Teşkilatı tarafından hesaplanmakta ve yayınlanmaktadır. KKBG tablolarında, kamu kesiminin olağan gelirleriyle karşılanamayan açıkları ve bu açıkların karşılanma şekli gösterilir (T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, 2001: 21).

Kamu kesimi borçlanma gereği hesaplanırken; Genel bütçeli daireler, Katma bütçeli idareler, KİT’ler, Mahallî idareler, Döner sermayeler, Sosyal güvenlik kuruluşları ve Fonlar, dikkate alınmaktadır. Kamu kesimi borçlanma gereksinimi ve finansmanı aşağıda tablo alarak gösterilmektedir.

Tablo 1

* Kaynak: www.dpt.gov.tr

D- Kamu Sektörü Faiz Dışı Dengesi Açısından Kamu Sektörünün Tasnifi

1. Genel Olarak

Ülkemizin de içinde yer aldığı bir çok ülke iktisadi sorunlarını aşabilmek ve ekonomilerini sürdürülebilir bir büyüme temeline oturtabilmek için istikrar programları uygulamaktadır. Bu programlar genellikle Uluslararası Finansal Kuruluşlar (esas olarak IMF ve Dünya Bankası) ile birlikte hazırlanmakta ve uygulamaya konulmaktadır. Bugün bir çok ülke stand by, Genişletilmiş Fon Kolaylığı ya da Yoksulluğun Azaltılması ve Büyüme Kolaylığı adı altında tanımlanabilecek düzenlemelerle IMF gözetiminde istikrar programları uygulamaktadır.

Ülkemiz de 1958’den bu yana çeşitli aralıklarla IMF’ye vermiş olduğu 19 adet niyet mektubu ile ekonomisinde bu türden bir istikrar arayışı içinde bulunmuştur.

İstikrar Programlarında göze çarpan husus ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu probleminin aşılması ve borç dinamiklerinin sağlıklı bir zemine oturtulması için mali disiplinin öneminin sıkça vurgulanması ve bu çerçevede faiz dışı fazla verilmesi sureti ile programın kamu sektörü ayağının sağlamlaştırılmasıdır.

1999 yılı sonunda imzalanan stand by düzenlemesi ile 2000–2002 yılları için faiz dışı fazla hedefleri birer performans ölçütü olarak GSMH’ya oran olarak belirlenmişti. 18 Ocak 2002 tarihinde açıklanan stand by düzenlemesi ile faiz dışı fazla GSMH’nin yüzde 6,5’i oranında hedeflenmiştir. Bu oran, o tarihten bu yana devam ettirilmektedir (Karaarslan, 2005: 187).

2. Kamu Sektörü Faiz Dışı Fazla Hesabında Dikkate Alınan Kamu Sektörü

Konsolide kamu sektörü faiz dışı fazla hesabında dikkate alınan kamu sektörü şu kamu idarelerinden oluşmaktadır; Merkezi Yönetim Bütçesi, Üç Bütçe Dışı Fon (Bu fonlar, Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Özelleştirme Fonu ve Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonudur.), Performans Kriteri Tanımına Dahil Edilen Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Sosyal Güvenlik Kuruluşları ve İşsizlik Sigortası Fonu.

E- Uluslararası Alanda Yapılan Kamu Sektörü Tasnifi

1. Tanımı ve Önemi

Ulusal ekonomilerin sınıflandırılması konusundaki temel kaynak Birleşmiş Milletler, IMF, Avrupa Topluluğu Komisyonu-Eurostat (EU-Eurostat), OECD ve Dünya Bankası’nın katkılarıyla hazırlanan ve 1993 yılında Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA93) adıyla Birleşmiş Milletler tarafından yayımlanan kitaptır. EU-Eurostat tarafından 1995 yılında SNA93’ün Avrupa sürümü olan ESA95 Avrupa Hesap Sistemleri adı altında yayımlanmıştır. Bunlar, bu alanda hazırlanan ilk çalışmalar değildir. SNA ilk defa 1968 yılında, ESA95 ise 1970 yılında basılmıştır. Bu ikisinin özelliği bütün olarak ulusal hesapların ölçülmesine yönelik istatistiksel esasları içermeleridir. Bu özellikleri dolayısıyla birbirinden farklı olmayan ve birbiri ile uyumlaştırılmış esasları içermektedirler. Sadece devlet mali istatistiklerinin hazırlanmasına yönelik ilke ve esasları içeren başka bir düzenleme ise IMF tarafından hazırlanan Devlet Mali İstatistikleri Elkitabı 2001’dir (GFSM2001) (Kerimoğlu, 2003: 31).

SNA93 ve ESA95 de bir ulusal ekonomi, beş alt sektöre ayrılarak analiz edilmektedir. GFSM2001 ise kapsamı dolayısıyla ulusal ekonomiler genel yönetim alt sektörünü analiz etmektedir. Ulusal ekonominin alt sektörleri şunlardır; Mali olmayan şirketler, Mali şirketler, Genel yönetim, Kar amacı gütmeyen hane halkına hizmet sunan kuruluşlar, Hane halkı.

Bu beş alt sektör birlikte toplam ulusal ekonomiyi oluşturur. Ulusal ekonomi içinde kamu sektörü, aşağıdaki tablodan da görülebileceği üzere, genel yönetim artı devlete ait mali ve mali olmayan şirketlerden oluşur.

Tablo 2

Kamu sektörü içinde, devlete ait mali ve mali olmayan şirketler dışarıya alındığında geriye kalan genel yönetim sektörüdür.

2. Avrupa Birliği Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat) Açısından Genel Yönetim Sektörü

Avrupa Komisyonunda istatistiklerle ilgili bölümden sorumlu genel müdürlük olan Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat), Komisyona ve nihai olarak Konseye, yakınlaştırma kriterlerinde dikkate alınan aşırı bütçe açıkları yönünden karşılaştırılabilir istatistikler sağlamayı amaçlayan gerekli yapı ve prosedürleri ortaya koymaktadır. Eurostat, Komisyonun genel müdürlüğü olsa da teknik çalışmalarında bağımsızdır ve kullanılacak istatistikî metotlarda ilgili teknik kararları tek başına alabilmektedir.

Her üye ülke, Eurostat liderliğinde gözlemci olarak Ekonomik ve Mali İşler Genel Müdürlüğü ve Avrupa Merkez Bankası yetkililerinin de yer aldığı bir delegasyon tarafından yılda en az bir kez ziyaret edilmektedir.

Üye ülkelerin mali otoriteleri, “yakınlaşma kriterleri” çerçevesinde Maastricht Antlaşması’nca öngörülen bütçe disiplini kuralları yoluyla büyük bir baskı altına girmiştir. Bu kurallar “kamu açığı/GSYİH oranı” için % 3 ve “kamu borcu/GSYİH oranı” için % 60 gibi bir üst sınır saptamaktadır. Maastricht Antlaşması’nın göz önüne aldığı kamu açığı kavramı, efektif açık kavramıdır. Söz konusu bu açık, merkezi kamu yönetimlerinin, yerel yönetimlerin ve sosyal güvenlik kuruluşlarının yani kamu sektörü içerisinde genel yönetim sektörünün açığını kapsamaktadır.

Dikkat edilirse, Anlaşma kamu açığı kavramını tanımlarken, (ticari malları da üretip satmaları söz konusu olduğu için) kamu işletmelerini de içeren “kamu kesimi” kavramını kullanmamıştır (Tokatlıoğlu, 2004: 78).

F- 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda Kamu Sektörünün Tasnifi

1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu sadece genel bütçe ile yönetilen teşkilatı kapsamaktaydı. 1050 sayılı Kanuna göre Devlet; yasama, yürütme ve yargı organları kapsamına giren kuruluşları içermektedir. Genel bütçeli kuruluşların ortak özelliği tümünün devlet tüzel kişiliği içinde erimiş olup, ayrı tüzel kişiliklerinin bulunmamasıdır. Katma bütçeli ve özel bütçeli idareler (yerel yönetimler) kendi özel kanunlarında hüküm bulunmayan hallerde 1050 sayılı Kanuna tâbiidir. 5018 sayılı Kanun da ise özel bütçeli idareler, sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idareler de Kanunun dolayısıyla mali yönetim sisteminin kapsamına alınarak, kapsam ve bütçe türlerine göre idareler yeniden tanımlanmıştır. Bütçeler; genel bütçe, özel bütçe, düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, sosyal güvenlik kurumu bütçesi ve mahalli idare bütçesi şeklinde yeniden belirlenmiştir. Buna göre, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, genel bütçe kapsamındaki idareler (Kanuna ekli I sayılı cetvel), özel bütçe kapsamındaki idareler (Kanuna ekli II sayılı cetvel) ve düzenleyici ve denetleyici kurumlardan (Kanuna ekli III sayılı cetvel) oluşmaktadır. Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri ise merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri yani sosyal güvenlik kurumları ve mahalli idarelerden oluşmaktadır.

Tablo 3

Bu tasnifle ilgili olarak söylenebilecek ilk husus, katma bütçeli idarelerin kaldırılmış olduğudur. Bu idarelerin bir kısmı genel bütçe kapsamına dahil edilmiş bir kısmı da özel bütçe kapsamına alınmıştır. Yapılan bu işlem özü itibariyle doğrudur.

Kanunda döner sermayeli idarelerden hiç bahsedilmemiş Geçici 11. maddede ise “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır.

Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.

Döner sermaye işletmeleri yeniden yapılandırılıncaya kadar bunların bütçelerinin hazırlanması, uygulanması, sonuçlandırılması ve muhasebesi ile kontrol ve denetimi Maliye Bakanlığınca yürürlüğe konulacak yönetmelikle belirlenir. Fonların muhasebesi de bu Kanunun öngördüğü muhasebe sistemine göre yürütülür.” hükümleri getirilerek döner sermayeli işletmelerin 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılacağı belirtilmiştir. Bütçe birliğini sağlamaya yönelik bu işlem de özü itibariyle doğru olmakla birlikte döner sermayeler bağlı bulundukları kurumların bütçelerini aşan büyüklüklere ulaşmışlardır. Belirli sektörlerde kamu hizmeti, sadece bu işletmeler tarafından yapılır duruma gelmiştir. Bu nedenle döner sermayeli işletmelerin nasıl yapılandırılacağı bu yapılandırma sonucunda tasfiye sürecinin doğup doğmayacağı önem taşımaktadır. Döner sermayeli işletmelerin tasfiyesine basit bir özel gelir özel ödenek işlemi olarak bakılması önemli bir hatadır.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda çok sayıda eleştirilebilecek husus vardır. Ancak Kanunun en olumlu yanı kapsamın bu şekilde geniş ve uluslararası standartlara uygun belirlenmesidir. Böylelikle 1050 sayılı Kanunu’na getirilen en büyük eleştiri bertaraf edilmiş olmaktadır. Ayrıca bu sınıflandırma uluslararası standartlara (Ulusal Hesaplar Sistemi (SNA93), EU-Eurostat tarafından hazırlanan Avrupa Hesap Sistemleri (ESA95) ve IMF tarafından hazırlanan Devlet Mali İstatistikleri Elkitabı 2001 (GFSM2001).) uyumludur.

II. KAMU SEKTÖRÜ KAPSAMINDAKİ KAMU İDARELERİNİN HUKUKİ VE MALİ YAPILARI

Ülkemizde kamu sektörü Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri, Özel Bütçeli İdareler, Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar, Sosyal Güvenlik Kuruluşları, Mahalli İdareler, Fonlar, Döner Sermayeler ve Kamusal Şirketlerden oluşmaktadır.

A- Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri

1. Tanımı ve Önemi

Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri merkezi idareyi oluşturan kuruluşlardır. Bakanlıkların merkez ve taşra teşkilatlarının finansmanı genel bütçe ile sağlanır. Yargı, yasama ve Cumhurbaşkanlığı da genel bütçe içinde yer alır. Ancak genel bütçe, sadece merkezi idarenin giderlerinin sağlandığı bütçe değildir. Genel bütçe, transfer ödenekleri ile az veya çok bütün kamu kurumlarının finansmanına katılır.

Genel bütçe içerisinde yer alan kurumlar her mali yıl Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda belirlenmektedir.

2006 Mali Yılı Bütçe Kanununa göre Genel Bütçe Kapsamı Kamu İdareleri aşağıdaki gibidir.

Tablo 4

2. Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Mali Yapısı

Ülkemizde kamu sektörü kamu harcamalarında olduğu gibi, kamu harcamalarının büyük bir oranını oluşturan genel bütçe harcamalarında da yıllar itibariyle bir artış söz konusu olmuştur. Kamu harcamalarındaki bu gelişmelerin, etkinlik açısından değerlendirilebilmesi için miktar ve bileşiminin, GSMH içindeki payının, finansman şeklinin de bilinmesi gerekir. Bu itibarla, öncelikle konsolide (genel ve katma) bütçenin gelişimine ilişkin verilerin incelenmesi gerekir (Kızıltaş, 2005: 128).

Tablo 5 Konsolide Bütçe Gerçekleşmeleri (GSMH’ya oranı)
	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Harcamalar	17,21	20,87	20,42	24,55	23,21	21,95	26,45
Faiz Hariç Harcama	13,69	17,08	16,77	18,72	15,54	14,62	16,45
I. Personel	6,66	7,77	8,52	8,49	7,02	6,4	6,5
II. Diğer Cari	1,76	1,77	1,85	1,8	1,91	1,82	2,08
III. Yatırım	2,49	3	2,96	2,88	1,98	1,31	1,7
IV. Transfer	6,3	8,33	7,09	11,39	12,3	12,42	16,16
1. Borç Faizi	3,52	3,79	3,65	5,83	7,67	7,33	10
2. Diğerleri	2,78	4,53	3,44	5,56	4,63	5,08	6,16
Gelirler	14,24	15,62	16,14	17,89	19,33	17,94	18,21
I. Vergi Gelirleri	11,43	12,4	12,83	13,23	15,12	13,8	14,98
II. Vergi Dışı Nor.Gel.	1,07	0,62	0,69	0,88	1,24	1,1	1,07
III. Özel Gel. + Fonlar	1,36	2,18	2,26	3,45	2,74	2,77	1,88
IV. Katma Bütçe Gel.	0,38	0,43	0,36	0,32	0,23	0,27	0,29
Bütçe Dengesi	-2,97	-5,25	-4,29	-6,66	-3,88	-4,01	-8,23
Faiz Dışı Denge	0,55	-1,46	-0,64	-0,83	3,79	3,32	1,76
GSMH (Milyar TL)	397.177	634.393	1.103.605	1.997.323	3.887.903	7.854.887	14.978.067
	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Harcamalar	27,39	29,18	35,88	37,19	45,66	42,23	41,16
Faiz Hariç Harcama	19,64	17,63	22,18	20,91	22,39	23,26	22,7
I. Personel	7,05	7,23	8,83	7,95	8,62	8,47	7,91
II. Diğer Cari	2,43	2,46	2,89	2,89	2,97	2,89	2,62
III. Yatırım	2,18	1,87	1,97	1,97	2,35	2,52	2,26
IV. Transfer	15,72	17,62	22,19	24,38	31,72	28,36	28,38
1. Borç Faizi	7,75	11,54	13,69	16,27	23,27	18,97	18,46
2. Diğerleri	7,97	6,07	8,49	8,1	8,45	9,39	9,92
Gelirler	19,78	22,07	24,19	26,63	29,21	27,94	28,42
I. Vergi Gelirleri	16,14	17,24	18,91	21,1	22,52	21,81	24,24
II. Vergi Dışı Nor.Gel.	1,38	2,28	2,41	2,78	4,2	3,98	2,9
III. Özel Gel. + Fonlar	1,96	2,22	2,52	2,43	2,12	1,75	1,16
IV. Katma Bütçe Gel.	0,3	0,33	0,35	0,32	0,37	0,4	0,12
Bütçe Dengesi	-7,6	-7,11	-11,69	-10,56	-16,45	-14,29	-12,74
Faiz Dışı Denge	0,15	4,43	2	5,71	6,81	4,68	5,72
GSMH (Milyar TL)	29.393.262	53.518.332	78.282.967	125.596.129	176.484.000	273.463.000	354.575.000
Kaynak: Maliye Bakanlığı Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni.

Genel ve katma bütçe içerisinde faiz giderleri büyük bir yer tutmaktadır. Bütçe giderlerinin GSMH’ya oranı son on yılda artarak, 1990 yılında yüzde 17.21 iken 2003 yılında da yüzde 41,16 seviyesine yükselmiştir. Bu artış seyrinin özellikle 1996 yılından itibaren hızlandığı görülmektedir. Bu dönemdeki artışın başlıca sebebinin transfer harcamalarından kaynaklandığı görülmektedir. Transfer harcamaları içinde yer alan faiz giderleri ve sosyal güvenlik kuruluşlarına yapılan transferler önemlidir. Konsolide bütçe süreci dışında gerçekleşen bu harcamaların sonuçlarının konsolide bütçe üzerindeki olumsuz etkisi bize mali saydamlığın gerekli olduğunu, bu harcamaların da konsolide bütçe sürecinde izlenmesi gerekliliğini göstermektedir.

Tablo 6

Yukarıdaki tabloda görüldüğü gibi, konsolide bütçe harcamalarında artışın bir ivme kazandığı dönem olan 1977 - 2002 yıllarının detaylı olarak incelenmesinden, reel kamu harcamalarının GSMH içindeki oranı yaklaşık %13’lerle aynı seviyede kalırken, transfer harcamaları 1977’de GSMH’nın %7,4’ünü, 1997’de %15’e, 1998’de %17,6’ya, 2001 yılında da %31,7’ye ulaşmıştır. Aynı dönemde reel harcama kalemlerinin GSMH içindeki payının hemen hemen aynı kaldığı görüldüğünden, konsolide bütçe harcamalarının GSMH içindeki payının bu kadar fazla artmasında en büyük neden borç faiz ödemelerindeki artış olduğu açıkça izlenebilmektedir. İncelenen dönemin başlangıç yılları olan 1977 - 80 aralığında borç faiz ödemelerinin GSMH içindeki payı sadece % 0,5 iken 2002 yılına gelindiğinde bu oran GSMH’nın %19’una ulaşmıştır (Kızıltaş, 2005: 129).

Reel harcamaların çok çok üzerine çıkan faiz ödemelerinin gerçekte bütçe açıkları olduğu göz önüne alınırsa öncelikle bütçe açığının nedenlerinin bilinmesi gerekir. Kamu bütçesinin vergi gelirleriyle finanse edilmesi durumunda, dönemin bütçe gelirleriyle dönemin bütçe giderleri finanse edilmiş olacağından, cari yıl bütçesinin gelecek yıllar bütçesine bir gider aktarımı söz konusu olmayacaktır. Oysa, kamu harcamalarının borçlanma ile finanse edilmesi durumunda, gelecek yıllara ilişkin vergi gelirleri cari yılda kullanılmış olacaktır. Bu açıdan açık bütçe uygulaması ile gelecek yıllar bütçelerinde, cari yıllarda kullanılan borçların geri ödemeleri ve faiz giderleri bir yük olarak yansıyacak, gelecek yıllar vergileri önceden kullanılmış olacaktır.

Bu nedenle, Türkiye’nin borç yükü ve faiz giderlerinin GSMH içindeki oranları artarken, kamu bütçesinin normal finansman kaynağı olan vergi gelirlerinin GSMH içinde payının (vergi yükü) da incelenmesi gerekir. Aşağıdaki tablo da 1976-2002 yılları itibariyle vergi yükü, kamu harcamaları, açık, faiz ve faiz dışı açık birlikte gösterilmiştir.

Tablo 7- Yıllar İtibariyle Vergi Yükü, Konsolide Bütçe Harcamaları, Açık, Faiz ve Faiz Dışı Açık

Yıllar	Harcamalar	Vergiler	Açık	Faiz	Faiz Dışı Açık
1976	17,7	14,6	3,7	0,5	3,2
1978	20,3	14,9	5,4	0,5	4,9
1980	20,3	14,1	6,2	0,6	5,6
1984	17,1	10,7	6,4	1,9	4,5
1986	15,9	11,6	4,3	2,6	1,7
1988	16,3	11	5,3	3,9	1,4
1990	16,9	11,4	5,5	3,5	2
1992	20,1	12,8	7,3	3,7	3,6
1994	23,1	15,1	8	7,7	0,3
1996	26,3	14,9	11,4	10	1,4
1998	30,1	18,1	12	12	0
2000	37,2	21,2	16,1	16,3	0
2002	42,6	22	14,4	19,1	-4,7
Kaynak: İzzettin, Önder, Bütçe Politikaları, (Çevrimiçi) file://E:\Bütçe Politikaları.htm

Yukarıdaki tabloya göre, 1976-1990 döneminde konsolide bütçe harcamalarında çok önemli bir gelişme görülmezken, vergi gelirlerinde açık bir gerilemenin varlığı görülmektedir. Buna karşılık, konsolide bütçedeki faiz yükü artmış ve bütçe açığı da yükselmiştir. 1990’lı yıllardan itibaren ise konsolide bütçe harcamalarının artışında konsolide bütçe faiz giderleri belirleyici bir rol oynamış ve gittikçe artan bir sürece girmiştir.

Bu analizlerden, kamu harcamalarının gelişiminde tercih edilen ekonomi politikalarının etkisinin olduğu görülmektedir. 1980’li yılların başlarından itibaren uygulamaya konulan sermayeyi destekleyici politikalar sonucu, vergi gelirleri azalırken, kamu harcamalarında bir azalış olmamış, bütçe açıkları büyümüştür. Bütçenin borçlanma ile finansmanı gittikçe artan bir seyir izlemiş ve bu da faiz oranlarının yükselmesine neden olmuştur. Faiz oranlarındaki yükseliş ise, giderek bir kısır döngü yaratmış ve devlete faiz vermenin getirisi sermayedarlar için diğer sektörlerden daha karlı bir hale gelmiştir. Dolayısıyla, ekonomideki kaynaklar, üretken sektörler yerine finans piyasalarına kaymış ve ekonomide bir dışlama etkisi görülmeye başlamıştır. Bu gelişme, reel kamu harcamalarının etkin üretim gerçekleştirmesinin önünde, bütçe kısıtı da dikkate alındığında, ciddi bir engel teşkil etmiştir. Kamu harcamalarında etkinliğin ölçüsü yani belirli bir toplumda kamunun harcamalarıyla vatandaşlara sağlanan mal ve hizmetlerin tamamı dikkate alındığında, kamunun ürettiği mal ve hizmetin miktarı değişmediği halde, artan kamu harcamalarının faiz harcamalarına gittiği görülmektedir. Hatta borç faiz ödemelerine ilişkin kamu harcamalarının oranı reel mal ve hizmet ödemeleri için yapılan ödemelerin çok üzerine çıkmıştır. Sonuç olarak, toplam konsolide bütçe harcamaları içinde eğitim, sağlık gibi sosyal nitelikli alanlara yapılan sosyal nitelikli harcamalar göreli olarak sürekli gerilemiştir.

B- Özel Bütçeli İdareler

1. Özel Bütçeli İdarelerin Hukuki Yapıları

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile mevzuatımıza özel bütçeli idare kavramı girmiştir. Özel bütçeli idareler 5018 sayılı Kanuna ekli II sayılı cetvelde sayılmıştır. Özel bütçeli kurumlar şunlardır;

Tablo 8- ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER
A) YÜKSEKÖĞRETİM KURULU, ÜNİVERSİTELER VE YÜKSEK TEKNOLOJİ ENSTİTÜLERİ		B) DİĞER ÖZEL BÜTÇELİ DİĞER İDARELER
1) Yükseköğretim Kurulu	29) Yüzüncü Yıl Üniversitesi	1) Savunma Sanayi Müsteşarlığı
2) Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi	30) Gaziantep Üniversitesi	2) Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu
3) İstanbul Üniversitesi	31) Abant İzzet Baysal Üniversitesi	3) Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü
4) İstanbul Teknik Üniversitesi	32) Adnan Menderes Üniversitesi	4) Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
5) Ankara Üniversitesi	33) Afyon Kocatepe Üniversitesi	5) Türkiye Bilimler Akademisi
6) Karadeniz Teknik Üniversitesi	34) Balıkesir Üniversitesi	6) Türkiye Adalet Akademisi
7) Ege Üniversitesi	35) Celal Bayar Üniversitesi	7) Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu
8) Atatürk Üniversitesi	36) Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi	8) Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü
9) Orta Doğu Teknik Üniversitesi	37) Dumlupınar Üniversitesi	9) Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü
10) Hacettepe Üniversitesi	38) Gaziosmanpaşa Üniversitesi	10) Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü
11) Boğaziçi Üniversitesi	39) Gebze Yüksek Teknoloji Enstitüsü	11) Vakıflar Genel Müdürlüğü
12) Dicle Üniversitesi	40) Harran Üniversitesi	12) Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü
13) Çukurova Üniversitesi	41) İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüsü	13) Elektrik İşleri Etüd İdaresi Genel Müdürlüğü
14) Anadolu Üniversitesi	42) Kafkas Üniversitesi	14) Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü
15) Cumhuriyet Üniversitesi	43) Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi	15) Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü
16) İnönü Üniversitesi	44) Kırıkkale Üniversitesi	16) Türk Akreditasyon Kurumu
17) Fırat Üniversitesi	45) Kocaeli Üniversitesi	17) Türk Standartları Enstitüsü
18) Ondokuz Mayıs Üniversitesi	46) Mersin Üniversitesi	18) Millî Prodüktivite Merkezi
19) Selçuk Üniversitesi	47) Muğla Üniversitesi	19) Türk Patent Enstitüsü
20) Uludağ Üniversitesi	48) Mustafa Kemal Üniversitesi	20) Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü
21) Erciyes Üniversitesi	49) Niğde Üniversitesi	21) Türkiye Atom Enerjisi Kurumu
22) Akdeniz Üniversitesi	50) Pamukkale Üniversitesi	22) Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı
23) Dokuz Eylül Üniversitesi	51) Sakarya Üniversitesi	23) İhracatı Geliştirme Etüt Merkezi
24) Gazi Üniversitesi	52) Süleyman Demirel Üniversitesi	24) Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı
25) Marmara Üniversitesi	53) Zonguldak Karaelmas Üniversitesi	25) Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı
26) Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi	54) Eskişehir Osmangazi Üniversitesi	26) GAP Bölge Kalkınma İdaresi
27) Trakya Üniversitesi	55) Galatasaray Üniversitesi	27) Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
28) Yıldız Teknik Üniversitesi		28) Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu

Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin genellikle tam kamusal nitelikte yani bölünemez, pazarlanamaz, zorunlu tüketime konu olan özellikte, kamusal mal ve hizmet üretmelerine karşın, özel bütçeli idarelerin genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmetlerle özel mallar ürettikleri söylenebilir. Dolayısıyla genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin hizmetleri için gerekli tutarlar vergilerle karşılanırken, özel bütçeli idarelerin hizmetlerinin finansmanı, hizmetten faydalananlardan harç veya ücret şeklinde alınan paralarla ve vergilerle sağlanmaktadır. (Karaarslan, 2005: 209). Özel bütçeli idarelerde tüm 5018 sayılı Kanun kapsamındaki idareler gibi Sayıştay’ın denetimine tabidirler.

Özel bütçeli idarelerin özellikleri şunlardır;

1- Özel bütçeli idareler, belirli kamu hizmetlerini vermektedir.

2- Özel bütçeli idareler, kendi giderlerini öz gelirleriyle karşılama amacıyla kanunla kurulmuş, kamusal mal ve hizmet üreten kamu hizmeti gören kuruluşlardır.

3- Özel bütçeli idarelerin ayrı tüzel kişilikleri olmakla birlikte genel olarak her biri bir bakanlığa bağlıdır.

4- Özel bütçeli idareler 5018 sayılı Kanun’un hükümlerine tabidirler.

5- Öz gelirleri kendi giderlerini karşılamadığı zaman “hazine yardımı” almaktadırlar.

6- Özel bütçeli idarelerin bütçeleri Analitik Bütçe Sınıflandırmasına muhasebeleri ise Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesine uygun yapılmaktadır.

2. Özel Bütçeli İdarelerin Mali Yapıları

Özel bütçeli idarelerin, bütün giderlerini karşılayacak özel gelirlere sahip olmaları gerekmektedir. Ancak, 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununa göre özel bütçeli idareler özellikle üniversiteler giderlerinin ancak küçük bir kısmını öz gelirleriyle karşılayabilmektedirler.

2006 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanuna göre özel bütçeli idarelerin gider toplamı 11.302.981.361.- YTL öngörülmüştür. Buna karşılık bu idarelerin öz gelirlerinin 2.962.934.858.- YTL olarak gerçekleşmesi ve 7.652.237.552.- YTL hazine yardımı yapılması öngörülmektedir.

Özel bütçe uygulamasından önce katma bütçeli idareler giderlerinin ancak % 13,2 sini öz gelirleriyle karşılamaktaydı. Özel bütçe uygulamasına geçilmesinden sonra özel bütçeli idarelerin kendi giderlerinin % 26,2’sini öz gelirleriyle karşılamaya başlayacağı anlaşılmaktadır.

Gider ve gelirleri arasındaki yukarıdaki açık hazine yardımlarıyla ve yükseköğretim kurumlarının cari hizmet giderlerine yapılan Devlet katkıları ile karşılanacaktır. Bu nedenle genel bütçe içindeki transfer harcamalarında özel bütçeli idarelere yapılan hazine yardımları önemli bir yer tutmaktadır.

Hazine tarafından, özel bütçeli idarelere yapılan hazine yardımının kuramsal gerekçesi, özel bütçeli idarelerin yerine getirdikleri hizmetlerin oluşturduğu olumlu dışsallıkların (sosyal fayda) finanse edilmesidir.

C- Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar

Bağımsız düzenleyici kurumlar ilk defa yaygın olarak önce Amerika Birleşik Devletleri’nde, daha sonra İngiltere’de ortaya çıkmıştır. Düzenleyici kurumların 1970’li yıllardan itibaren Kıta Avrupası’nda ve reel sosyalizmin çökmesini takiben 1980’li yılların ardından da eski sosyalist ülkelerde, toplumsal alandan iktisadi alana kadar pek çok konuda örnekleri artmaya başlamıştır. Uluslar arası uygulamalar incelendiğinde, özellikle piyasa aksaklıklarının görüldüğü alanlarda, devletin iktisadi faaliyetleri düzenleme, gözetim ve denetleme işlevlerini Bağımsız Düzenleyici Kurumlar aracılığıyla yerine getirdikleri gözlemlenmektedir. (Günay ve Özen 2004: 171).

Bağımsız kurullar, toplumsal yaşam için özel bir öneme sahip birtakım duyarlı alanları “regüle etmek” (düzenlemek, denetlemek ve yönlendirmek) üzere kurulmuş yeni tip idari kurumlardır. Bu tür kurulların hem gelişmekte olan ülkelerde hem de gelişmiş ülkelerde çok sayıda örneğine rastlanmaktadır.

Bu kurumların “bağımsızlığı”, merkezi devlet birimlerinin hiyerarşik kontrol ve vesayetinin dışında, kendilerine yasal olarak verilen yetkilere dayanarak kural koyma, uygulama, ve gözetim/denetleme işlevlerini yerine getiriyor olmalarından kaynaklanmaktadır. Bu regülasyon tarzı, başta Avrupa ülkeleri olmak üzere, diğer sanayileşmiş ve sanayileşmekte olan ülkelerde iktisat politikaları ve kamu yönetimi alanlarında yeni ufuklar açmış bulunmaktadır.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli (III) sayılı cetvelde yer almaktadır. Kanuna ekli cetvele göre Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar şunlardır;

Tablo 9- DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR

1- Radyo ve Televizyon Üst Kurulu

2- Telekomünikasyon Kurumu

3- Sermaye Piyasası Kurulu

4- Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu

5- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu

6- Kamu İhale Kurumu

7- Rekabet Kurumu

8- Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu

Bu kurumların gelişme tarihçesinde üç “kuşak” izlenmektedir. Sermaye Piyasası Kurumu (1981) 1980’lerdeki birinci kuşağın örneğidir. 1990-1998 döneminde oluşan ikinci kuşakta Radyo Televizyon Üst Kurulu (1994) ve Rekabet Kurumu (1994) yer almaktadır. 1999 sonrasındaki üçüncü kuşağın ürünleri Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (1999), Telekomünikasyon Kurumu (2000), Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (2001), Tütün ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu (2002) ve Kamu İhale Kurumu (2002)’dur. Kamu tüzel kişisi statüsündeki bu “kurum”lar aynı adı taşıyan “kurul”lar eliyle yönetilmekte ve karar almaktadır.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar 5018 sayılı Kanunun kapsamına alınarak mali yönetim süreçlerinde bir standart sağlanması amaçlanmaktadır. Ancak, bu kurumlar Kanunun tamamına tabi değildir. Bu kurumlar Kanunun, stratejik planlama ve performans esaslı bütçe, hazine birliği, orta vadeli plan, ödeneklerin kullanılması ve aktarılması, harcama yapılması, gelirin toplanması, faaliyet raporu düzenlenmesi, taşınır ve taşınmaz edimi ve bunların satılması, iç kontrol sistemi, yaptırımlar ve yetkili merciler gibi maddelerine tabi değildir. Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun sadece, 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68, 76 ve 78 inci maddelerine tâbidirler.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, giderlerini karşılayacak özel gelirlere sahiptirler. 2006 Mali Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanuna göre, düzenleyici ve denetleyici kurumların gider toplamı 1.150.574.838.- YTL öz gelirlerinin ise 1.149.074.838.- YTL olarak gerçekleşmesi öngörülmektedir.

D- Sosyal Güvenlik Kuruluşları

1. Tanımı ve Önemi

Sosyal güvenlik, genel olarak sosyal sigortalar yoluyla kişilerin hastalık, iş kazası ve meslek hastalığı gibi beklenmedik olaylara yahut, yaşlılık ve ölüm gibi yaşamın doğal sonuçlarına karşı birtakım koruyucu ve kollayıcı imkanlara sahip olabilmelerini sağlayan sistemler bütünüdür.

Sosyal refah devleti anlayışının en önemli göstergelerinden biri olan sosyal güvenlik, toplumlarda, sosyal ve ekonomik değişme ve gelişme sonucu ortaya çıkan risklere karşı bireyi korumak ve bu tür riskleri bertaraf etmek üzere oluşturulmuş ve zamanla vazgeçilmez insan haklarından biri olmuştur. Sosyal güvenlik sistemleri, yoksulluğu ve gelir dağılımındaki eşitsizliği önlemede ve toplumsal huzuru sağlamada çok önemli bir rol oynadığı için de Devletin asli görevlerinden biri olarak sayılmaktadır. Ülkemizde de Anayasanın "Sosyal güvenlik hakkı" başlıklı 60 ıncı maddesi ile herkesin bu hakka sahip olduğu vurgulanmış ve bu hususta gerekli tedbirlerin alınması Devletin görevi olarak kabul edilmiştir.

Ekonomik ve sosyal hayatı, birey ve toplum yararına yönlendirme görevini üstlenen sosyal devlet kavramının yaygınlaşmaya başlamasıyla toplumların sosyal güvenliğini sağlamak bir devlet görevi halini almıştır. Bu bağlamda Anayasamızın 2, 5, 49, 56, 57 ve 60. maddeleri devletin sosyal bir hukuk devleti olduğunu, sosyal güvenlik sistemini sağlayacağını ve gerekli önlemleri alacağını belirtmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre Türkiye'deki sosyal güvenlik kurumları şunlardır;

1. T.C. Emekli Sandığı

2. Sosyal Sigortalar Kurumu

3. Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (BAĞ-KUR)

4. Türkiye İş Kurumu

Bunlardan Emekli Sandığı 8.6.1949 tarihinde, 5434 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Sosyal Sigortalar Kurumu 16.7.1945 yılında, 4792 sayılı Kanun ile, Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Kurumu (BAĞ-KUR), 14.9.1971 tarih ve 1479 sayılı Kanun ile Türkiye İş Kurumu ise 25.06.2003 tarih ve 4904 sayılı Kanun ile kurulmuştur.

Bu dört temel kurum dışında, ek sosyal güvenlik hakları sağlayan çeşitli kurum, dernek ve vakıflarla, sigorta şirketleri ve bankalar ile çeşitli kuruluşların özel sandıkları vardır.

2. Emekli Sandığı Kurumu

a) Tanımı ve Önemi

TC Emekli Sandığı, daha önce çeşitli kuruluşlar için ayrı kanunlarla değişik emeklilik sistemlerini tek bir çatı altında toplamak üzere 1949 yılında 5434 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Sandık Maliye Bakanlığına bağlı olarak çalışmaktadır. Emekli Sandığı merkezi yönetim kapsamındaki idareler, il özel idareleri, belediyeler, devlet kurumları, devlet bankaları ile bunların sermayesinin yarısından fazlasına iştirak ederek kurdukları kurum ve ortaklıklarda daimi kadrolu olarak çalıştırılan memur ve yardımcı hizmetlerin sosyal güvenliklerini sağlar.

b) Emekli Sandığının Mali Yapısı

Emekli Sandığının iştirakçi sayısı 2004 yılı itibariyle 2.404.091’ dir. Bu sayı 2000 yılına göre yaklaşık % 12 oranında bir artışı ifade etmektedir. 2000 yılında Sandık’tan emekli aylığı alan emekli, dul ve yetim sayısı 1.297.000 iken, 2004 yılında 1.534.000 olmuştur. Yani iştirakçi sayısı % 12 artarken, pasif iştirakçi sayısı yaklaşık % 19 artmıştır. Kurumdan her yıl aylık bağlanan kişi sayısı da iştirakçi sayısına göre daha fazla artış kaydetmektedir. 2004 yılında bir önceki yıla göre iştirakçi sayısı 4.000 civarında azalırken, yeni aylık bağlanan emekli sayısı 40.000, dul ve yetim sayısı ise 20.000 civarında artmıştır. Bu da sistemin önemli açmazlarından biri olup, aktüerya dengesini bozucu etkileri olmaktadır. Emekli Sandığı’nın aktif-pasif dengesi de kuruluşundan bu yana çok çarpıcı bir değişiklik gerçekleştirmiştir. 1956 yılında aktif-pasif oranı 8,7 iken, 1980 yılında 3,3’e, 1990 yılında 2,7’ye, 2004 yılında ise 1,7’ye düşmüştür. Yani yaklaşık 50 yıllık bir dönemde % 80 oranında bir gerileme yaşanmıştır. Bu da sistemin ivedilikle rehabilite edilmesinin kaçınılmaz olduğuna işaret etmektedir.

Tablo 10- İştirakçi - Emekli, Dul ve Yetim Sayıları

YILLAR	İştirakçi Sayısı	Dosya Sayısı	Emekli, Dul ve Yetim	Aktif/Pasif Oranı	Emekli Olanlar	Dul/Yetim
2000	2.156.176	1.154.515	1.296.935	1.9	61.157	23.653
2001	2.236.050	1.210.761	1.355.558	1.8	75.829	28.457
2002	2.372.777	1.260.058	1.408.941	1.9	69.772	29.302
2003	2.408.148	1.314.574	1.466.679	1.8	85.566	24.849
2004	2.404.091	1.381.745	1.534.576	1.7	86.168	40.337

*Kaynak: Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü Web Sitesi (www.emekli.gov.tr)

Tablo 11- Emekli sandığının yıllar itibariyle gelir ve giderleri aşağıdadır.

Yıl	Faaliyet	Faaliyet	Toplam	Faaliyet	Faaliyet	Toplam
	Gelirleri	Dışı	Gelir	Giderleri	Dışı	Gider
		Gelirleri			Giderleri
1960	459	102	561	207	2	209
1970	1.693	314	2.007	1.346	23	1.369
1975	10.702	800	11.502	6.426	36	6.462
1979	30.071	2.265	32.336	27.275	68	27.343
1980	47.548	3.199	50.747	44.632	128	44.760
1985	232.194	22.949	255.143	250.950	894	251.844
1988	515.915	52.865	568.780	763.680	28.465	792.145
1989	2.072.496	80.597	2.153.093	2.363.026	29.333	2.392.359
1990	5.254.654	91.780	5.346.434	5.083.782	9.062	5.092.844
1991	9.315.283	170.526	9.485.809	8.584.864	32.045	8.616.909
1992	17.245.900	230.380	17.476.280	16.062.188	50.538	16.112.726
1993	27.052.090	445.968	27.498.058	29.454.977	1.995.737	31.450.714
1994	46.808.858	1.066.774	47.875.632	50.151.294	3.778.946	53.930.240
1995	100.594.101	2.949.011	103.543.112	106.870.484	1.491.738	108.362.222
2000	2.097.113.529	41.651.581	2.138.765.110	2.966.511.232	9.727.376	2.976.238.608
2001	3.194.214.163	22.963.563	3.217.177.726	4.792.680.857	7.495.501	4.800.176.358
2002	4.957.956.029	23.432.315	4.981.388.344	7.602.564.395	27.177.577	7.629.741.972
2003	6.790.944.081	23.322.631	6.814.266.712	10.323.502.172	23.432.111	10.346.934.283
2004	7.732.230.760	48.221.464	7.780.452.224	12.216.698.145	28.428.023	12.245.126.168
30.09.2005	6.540.144.000	37.649.000	6.577.793.000	10.374.453.000	2.814.000	10.377.267.000

*Kaynak: Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü Web Sitesi (www.emekli.gov.tr)

Emekli Sandığı’nın son yıllarda açıkları ciddi boyutlara ulaşmıştır. 1990’da 97 milyon $ olan bütçe fazlası, erken emeklilik sisteminin getirdiği olumsuzluklarla birlikte 1993’te 360 milyon $ açığa dönüşmüş, açık miktarı 2000’de 1,07 milyar $’a, 2004 yılında ise 3,15 milyar $’a yükselmiştir. 2004 yılında yaklaşık 4,56 katrilyon liralık tutar konsolide bütçeden Emekli Sandığı’na aktarılmıştır Bu gerçekten finanse edilebilir ve sürdürülebilir bir durum değildir. Bu durum kamu bütçesine ilave yük getirmekte ve kamu mali dengesini bozmaktadır.

3. Sosyal Sigortalar Kurumu

a) Tanımı ve Önemi

Sosyal Sigortalar Kurumu 1.1.1946 yılında yürürlüğe giren 4792 sayılı Kanun ile "İşçi Sigortaları Kurumu" adı altında Çalışma Bakanlığına (şimdiki adı Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı) bağlı, özel hukuk hükümlerine tabi, mali ve idari bakımdan muhtar, tüzel kişiliği haiz bir devlet kurumu olarak kurulmuştur. 1.3.1965 yılında adı "Sosyal Sigortalar Kurumu" olarak değiştirilmiş ve daha önce yürürlükteki ilgili kanunlar kaldırılarak tüm sigorta kolları bu kanun kapsamına alınmıştır. 506 sayılı Kanun daha sonradan pek çok değişikliğe uğramıştır. 1.1.1984 tarihinde 1925 sayılı "Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar Kanunu" çıkarılmış ve bu kanunu uygulama görevi Sosyal Sigortalar Kurumuna verilmiştir.

17.07.1964 tarihinde 506 sayılı yasa ile kurumun adı Sosyal Sigortalar Kurumu olarak değiştirilmiştir. Merkezi Ankara' da bulunan Kurum'a bağlı 81 il müdürlüğü ve gerekli görülen yerlerde sağlık il müdürlüğü bulunmaktadır. SSK, genel kurul, yönetim kurulu ve başkanlık birimlerinden oluşmaktadır. SSK da Bağ-Kur gibi Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'na bağlı Sosyal Güvenlik Kurumu'nun ilgili kuruluşu durumundadır. Ülkemizde bağımlı çalışanların büyük bir kısmının sosyal güvenliği 506 sayılı Kanun kapsamında sosyal sigorta tekniği ile sağlanmaktadır. Bir hizmet akdine dayanarak bir veya birkaç işveren tarafından çalıştırılanlar 506 sayılı Kanuna göre sigortalı sayılırlar. Sosyal sigortalardan sadece sigorta kapsamı içine alınanlar değil, sigortalıların eş ve çocukları hatta bazı durumlarda anne ve babaları da faydalanmaktadırlar.

b) SSK’nın Mali Yapısı

2004 yılı itibariyle SSK’ya bağlı toplam sigortalı sayısı 7.059.824 olup, buna 4.120.866 kişi olan emekli sayısı ve 27.292.353 kişilik aile bireyleri de eklendiğinde SSK kapsamındaki toplam nüfus sayısı 38.473.043 kişi olmaktadır.

Tablo 12- SSK Kapsamındaki Nüfus

	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Sigortalı	6.355.639	6.565.167	6.136.107	6.563.187	6.750.460	7.059.824
Zorunlu Sigortalı	5.005.403	5.254.125	4.886.881	5.223.283	5.615.238	6.345.118
Çıraklar	229.816	253.301	191.187	215.259	231.915	239.304
İsteğe Bağlı	901.265	843.957	888.675	942.024	697.630	274.568
Topluluk	25.329	29.109	27.058	33.458	40.409	23.834
Tarım	193.826	184.675	142.306	149.163	165.268	177.000
Emekli Sayısı	3.148.826	3.339.327	3.560.638	3.747.573	3.935.523	4.120.866
Aile Bireyleri	21.469.875	22.541.181	21.592.466	22.993.730	24.610.697	27.292.353
Kapsamdaki Toplam Nüfus	30.974.340	32.445.675	31.289.211	33.304.490	35.296.680	38.473.043

*Kaynak: SSK 2004 İstatistik Yıllığı, (www.ssk.gov.tr)

SSK’nın 2004 yılı içerisinde 19,4 milyar YTL’lik gelirlerine karşılık 25 milyar YTL’lik gider gerçekleşmiştir. Kurumun son yıllarda açıkları sürekli artmaktadır. 1990’da 531 milyon $ olan bütçe fazlası, 1992’de 365 milyon $ açığa dönüşmüş, açık miktarı 2002’de 1,614 milyar $’a, 2004 yılında ise 4,05 milyar $’a yükselmiştir. Başka bir ifadeyle 2004 yılında konsolide bütçeden SSK’ya yaklaşık 7 milyar YTL’lik transfer yapılmıştır.

Tablo 13- Yıllar İtibariyle SSK’nın Gelir Gider Dengesi
YILLAR	GELİRLER TOPLAMI	GİDERLER TOPLAMI	FARK		YILLIK ORT. DOLAR KURU ÜZERİNDEN FARK (MİLYON $)
YILLAR	GELİRLER TOPLAMI	GİDERLER TOPLAMI	FARK		YILLIK ORT. DOLAR KURU ÜZERİNDEN FARK (MİLYON $)
1989	5.374,0	4.692,0	682,0	Fazla	319,0
1990	10.703,0	9.304,0	1.399,0	Fazla	531,0
1991	18.511,0	18.383,0	128,0	Fazla	30,0
1992	32.789,0	35.345,0	- 2.556,0	Açık	- 365,4	Açık
1993	52.168,0	60.252,0	- 8.084,0	Açık	- 720,7	Açık
1994	90.335,0	109.734,0	- 19.399,0	Açık	- 641,0	Açık
1995	138.158,0	219.493,0	- 81.335,0	Açık	- 1.746,9	Açık
1996	342.436,0	486.819,0	- 144.383,0	Açık	- 1.738,6	Açık
1997	724.389,0	1.060.389,0	- 336.000,0	Açık	- 2.221,0	Açık
1998	1.550.018,0	1.997.018,0	- 447.000,0	Açık	- 1.692,0	Açık
1999	2.494.835,0	3.605.835,0	- 1.111.000,0	Açık	- 2.662,0	*Açık()**
2000	4.894.718,0	5.294.718,0	- 400.000,0	Açık	- 688,0	*Açık()**
2001	7.698.531,0	8.806.531,0	- 1.108.000,0	Açık	- 806,0	*Açık()**
2002	11.132.049,0	13.518.049,0	- 2.386.000,0	Açık	- 1.614,0	*Açık()**
2003	15.450.060,0	20.258.677,0	- 4.808.617,0	Açık	- 1.924,7	*Açık()**
2004	19.417.958,0	25.174.958,0	- 5.757.000,0	Açık	- 4.053,2	*Açık()**
2005(Tah.)	22.475.704,0	30.437.904,0	- 7.962.200,0	Açık	- 5.897,9	*Açık()**
(*) 1989-1998 yılları gelir gider arasındaki fark, yıllık ortalama dolar kuru üzerinden hesaplanırken,1999-2003 yılları arası her ayın sonundaki döviz alış kuru üzerinden hesaplanan birikimli rakamlardır. 2004 yılı 12 aylık fiili nakit akım tablosu rakamları olup bu rakamlar içerisinde emeklilere ödenen, ocak ve temmuz aylarında ki %10 luk artışlar dahildir.2005 yılı ise 11 aylık fiili 1 aylık tahmini rakamlarıdır.

Kaynak : SSK 2005 İstatistik Yıllığı, (www.ssk.gov.tr)

SSK’da açıkların 1992 yılında başlamasının en önemli nedeni, 1991 seçimlerinde iktidara gelen koalisyon hükümetinin emeklilik yaşını erkeklerde 25, kadınlarda 20 hizmet yılına düşürmesi olmuştur. Kurumun üzerine binen yük yüksek açıkların başlangıç noktası olmuştur. 1999 yılında başlatılan sosyal güvenlik reformu 2000 ve 2001 yıllarında olumlu sonuçlar vermiş ancak bu politikalar kalıcı çözümler üretemediğinden ve bazı uygulamaların sonuçları ileriki yıllardaki mali tablolarda yansımasını bulacağından 2002 yılından itibaren açık rakamları yeniden yükselmiştir. Prim tabanlarının sürekli değişmesi ve asgari ücretin üzerinde tespit edilmesi kayıt dışı istihdamı teşvik etmiş; aynı zamanda prim tahsilat oranlarını da önceki yıllara göre olumsuz etkilemiştir.

5198 sayılı Kanunla 01.07.2004 tarihinden itibaren yürürlüğe girmek üzere, SSK primlerinin ve ödeneklerinin hesabına esas tutulan günlük kazancın alt sınırı yeniden 16 yaşından büyükler için tespit edilen günlük asgari ücrete eşitlenmiş; ayrıca isteğe bağlı sigortalıların prim oranı %30’dan %25’e düşürülmüştür. Bu gelişmelerin önümüzdeki dönemde SSK’nın aktüeryal dengesi açısından olumlu sonuçlar getireceği planlanmaktadır.

Kurum’dan 2005 yılı Kasım itibariyle aylık ve gelir alanların sayısı 4.292.326 kişidir. Bunlardan 62.690’ı malullük aylığı, 2.975.435’i yaşlılık aylığı, 1.127.317’si ölüm aylığı, 53.467’si sürekli işgöremezlik ödeneği, 73.417’si de iş kazası veya meslek hastalığı sonucu ölenlerden dolayı aylık almaktadırlar. (SSK 2005 İstatistik Yıllığı)

5283 sayılı Kanunla SSK sağlık tesislerinin Sağlık Bakanlığı’na devredilmesi hüküm altına alınmış ve bu hüküm 19.02.2005 tarihinde uygulamaya girmiştir. 19.02.2005 tarihinden itibaren SSK sağlık tesislerinin Sağlık Bakanlığı’na devir işlemleri tamamlanmış olup, Sağlık Bakanlığı tarafından sunulacak bu sistemde SSK tarafından sağlık hizmetlerinin karşılığı olan ödemeler yapılacaktır.

4. Esnaf ve Sanatkarlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (BAĞ-KUR)

a) Tanımı ve Önemi

Bağ-Kur 2.9.1971 tarih ve 1479 sayılı Kanun ile kurulmuştur. Bağ-Kur Kanunu, kanunla ve kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan sosyal güvenlik kurumları dışında kalan ve herhangi bir işverene hizmet akdi ile bağlı olmaksızın kendi nam ve hesabına çalışan esnaf ve sanatkarlar ile diğer bağımsız çalışanları kapsamaktadır. Sözkonusu Kanunda sonradan yapılan değişikliklerle ev kadınları ile muhtarlar da kapsama alınmıştır.

1983 yılında yürürlüğe giren Tarımda Kendi Adına ve Hesabına Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanununu uygulama görevi Bağ-Kur’a verilmiştir. Bağ-Kur, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı olarak faaliyet göstermektedir.

b) Bağ-Kur’un Mali Yapısı

Bağ-Kur’un 1975 yılında aktif sigortalı sayısı 816.555 iken yıllar içinde bu rakam yükselmiş ve 2004 yılı Aralık ayı itibariyle 3.448.549 olmuştur. 2004 Aralık ayı itibariyle Bağ-Kur kapsamındaki toplam nüfus ise 16.233.984 kişi olarak gerçekleşmiştir.

Tablo 14- Bağ-Kur Kapsamındaki Nüfus

		Emekli Sigortalılar
						Aylık	Aylık	Kapsamdaki
	Aktif	Yaşlılık	Malüllük	Ölen	Hak	Alanlar	Alanlar	Nüfus
Yıllar	Sigortalılar	Aylığı	Aylığı	Sigortalılar	Sahipleri	(Dosya)	(Kişi)

2000	3.312.694	740.291	16.020	345.768	521.133	1.102.079	1.277.444	15.036.318
2001	3.336.655	788.834	16.681	365.857	538.325	1.171.372	1.343.840	15.261.654
2002	3.321.332	820.546	16.749	388.324	556.375	1.225.619	1.393.670	15.547.991
2003	3.383.849	852.981	16.391	410.184	576.448	1.279.556	1.445.820	15.881.624
2004	3.448.549	899.832	16.515	432.937	602.843	1.349.284	1.519.190	16.233.984

*Kaynak: Bağ-Kur Web sitesi, Zaman Serileri (1972-2004)

Sosyal güvenlik kuruluşlarının aktüeryal dengesindeki bozulmalar Bağ-Kur için de geçerlidir. Zira sağlık sigortasını uygulamaya başladığı 1986 yılında sağlık harcamalarının yaklaşık 11 katı tutarında sağlık sigortası primi toplayan Bağ-Kur, 2000’li yıllarda gerçekleştirdiği sağlık harcamalarının ancak % 42-51’ini topladığı sağlık sigortası primleriyle finanse edebilmektedir. 2004 yılında karne başına düşen sağlık harcaması 374,5 YTL’dir. 2004 yılında sağlık karnesi sayısı 9.780.672 olduğuna göre, karne başına sağlık sigortası primi ortalama 193,05 YTL olarak gerçekleşmektedir. 1986 yılına kadar gelirlerindeki artış oranı giderlerinden daha yüksek olan Bağ-Kur, 1986 yılında sağlık hizmeti vermeye başladıktan sonra bu oranlar tersine dönmüş ve ilk kez 1989 yılında açık vermiştir. Emeklilik yaşıyla ilgili düzenlemelerin de etkisiyle açıklar sürekli artmıştır. 1999 yılında sosyal güvenlik reformu kapsamında atılan adımlarla 2000 ve 2001 yıllarında giderlerinden daha fazla gelir sağlasa da 2002 yılından itibaren durum yeniden tersine dönmüş ve 2003 yılında yaklaşık 5,1 milyon YTL bütçe açığı vermiştir. (calisma.gov.tr)

Tablo 15- Bağ-Kur Gelir-Gider Dengesi (1980-2003) (Milyar TL)

Yıllar	Gelirler	Giderler	Fark	Gelir Artış	Gider Artış
1980	9,1	5,0	4,1	183,3	174,2
1986	140,6	86,6	54,0	32,9	63,1
1989	582,1	656,9	- 74,8	67,2	122,9
1990	1.034,7	1.194,5	- 159,8	77,8	81,8
1995	20.054,8	40.788,2	- 20.733,6	104,1	105,0
2000	725.912,8	1.899.118,3	- 1.173.205,5	75,3	45,0
2003	2.982.986,0	8.061.199,0	- 5.078.213,0	41,9	60,2
*Kaynak: Bağ-Kur Zaman Serisi Verileri (1972-2004), Bağ-Kur Web Sitesi.

E- Mahalli İdareler

1. Tanımı ve Önemi

Anayasanın 126’ncı maddesinde Türkiye’nin merkezi yönetim kuruluşu bakımından illere; illerin de diğer kademeli bölümlere ayrılacağı; illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayanacağı temel örgütlenme şekli olarak belirlenmiştir. Anayasanın 127’inci maddesinde, “Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.” hükmü getirilerek büyükşehir belediyelerinin kurulmasına imkan tanınmıştır.

Anayasanın 123 üncü maddesinde idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandırılacağı; Mahalli İdareler başlığını taşıyan 127 inci maddesinde de mahalli idarelerin il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olduğu; mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği; merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli idarelerinin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu; mahalli idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağına dair, modern kamu yönetim sistemine uygun, hükümler yer almaktadır.

1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 115’inci maddesinde; özel bütçeler, yerel gider ve geliri kapsayan bütçeler olarak tanımlanmaktadır. Mahalli idarelerin bütçeleri özel bütçedir.

Türkiye’de yerel idareler, il özel idaresi, belediye veya Büyükşehir belediyeleri ve köylerdir. Kamu tüzel kişiliği bulunan bu idarelerin bütçelerini kendi organları hazırlar. İl özel idarelerinin bütçeleri Bakanlar Kurulunca, belediyelerin bütçeleri en büyük mülkiamir ya da İçişleri Bakanlığınca, köylerin bütçeleri ise kaymakam veya vali tarafından onaylanarak yürürlüğe girer. Yerel idareler genel bütçeden yardım alırlar. 5018 sayılı Kanuna göre “mahalli idareler” kavramından anlaşılması gereken birimler; il özel idareleri, belediyeler, bağlı idareler ve mahalli idare birlikleridir.

2. Mahalli İdarelerin Mali Yapısı

a) Belediyelerin Mali Yapısı

Mahalli idarelerin gelir ve harcama büyüklüklerinin genel bir değerlendirmesini DPT tanımlı toplulaştırılmış yerel yönetimler dengesi çerçevesinde aşağıdaki tablodan yararlanarak yapabiliriz.

Tablo 16- Mahalli İdarelerin Gelir ve Harcamalarının GSMH’ya Oranlarının Gelişimi

Yukarıdaki tabloya göre, sabit sermaye yatırımları başta olmak üzere yerel yönetimlerin sermaye harcamaları bu dönemde reel olarak düşerken cari harcamalar özellikle personel harcamalarından kaynaklı bir artış eğilimi içinde olmuştur. DPT verilerine göre harcamalardaki hissedilir düşme esas olarak kendisini cari transferlerde göstermiştir. 2000 yılında GSMH’ya oran olarak yüzde 1,13 düzeyinde olan cari transferler 2002 yılında yüzde 0,45’e düşmüştür. 2003 ve 2004 yılında da bu düşmeyi devam etmesi beklenmektedir.

DPT tanımlı mahalli idarelerin toplam gelirleri 2000’li yıllarda inişli çıkışlı bir yapı içinde olmuştur. Bunda temel belirleyici olan vergi gelirlerindeki düşmedir. Merkezden aktarılan vergi gelirleri payının uygulanan ekonomik program nedeniyle düşürülmesi yanında belediyelerin kendi topladıkları gelirlerin içinde yer alan maktu tutarların önemli bir kısmının 1995 yılından beri güncellenmemesi bu düşmede etkin olmuştur.

Vergi gelirlerinin reel olarak düşmesi nedeniyle mahalli idarelerin toplam gelirleri 1990’ların sonundaki yüzde 4,5’lardan önemli bir düşmeyle 2002 yılında yüzde 3,7’ye gerilemiştir. Kaynak yapısındaki bu bozulmanın cari transferlerdeki düşmeye sebep olan faktörlerin başında geldiği düşünülmektedir. Vergi dışı gelirler ile faktör gelirleri ise 1990’lı yılların ikinci yarısına göre 2000’li yıllarda bir yükselme içinde olmuştur.

Mahalli idarelerin gelir ve harcama büyüklüklerine ve yapısına baktığımızda öne çıkan hususları şu şekilde sıralayabiliriz (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 20):

- Son dönemde inişli çıkışlı bir yapı gösterse de yerel idarelerin toplam gelirlerinin ortalama yüzde 60’ı vergi gelirlerinden kaynaklanmaktadır. Vergi gelirleri toplamının ortalama yüzde 75’i genel bütçeden aldıkları vergi paylarından oluşmaktadır. Bununla birlikte, bu oranın genel yapıyı verdiği bilinmelidir. Belediyeler küçüldükçe toplam gelirlerinin içinde vergi gelirlerinin oranı ve merkeze bağımlılık artmaktadır.

- Belediyelerin harcamalarında ağırlık cari giderlerdedir. Cari giderlerin toplam giderler içindeki payı ortalama yüzde 40 düzeyindedir. Cari nitelikli transferlerle bu oran yüzde 50’yi aşmaktadır.

- Son dönemde yatırım nitelikli harcamalar özellikle dış proje kredisi kullanımındaki artışla birlikte mahalli idarelerin toplam harcamaları içinde önemli bir yer tutmaya başlamıştır. 1990’ların başında toplam harcamalar içinde yüzde 30’larda olan yatırım harcamaları, 2000’lerde yüzde 40’lara yaklaşmıştır.

- Yatırım harcamalarındaki artışa karşılık özellikle gelirlerin düştüğü dönemlerde cari transferler diğer harcamaların esnekliğinin düşük olması nedeniyle önemli oranlarda düşmüştür. Bununla birlikte, transfer harcamalarındaki bu keskin düşme yerel yönetimlerin hepsinde aynı şekilde olmamıştır.

Tablo 17- Belediyelerin Harcama Gelir Büyüklükleri ve Gelişimi

Kaynak: DİE Belediyeler ve İl Özel İdareleri Kesin Hesaplar- Bütçe ve kendi hesaplamalarımız

2003 sonu itibarıyla 16’sı Büyükşehir olmak üzere toplam 3225 adet belediye bulunmaktadır. 2002 kesin hesap sonuçlarına göre belediyelerin toplam harcama büyüklüğü 7,6 katrilyon GSMH’ya oran olarak ise yüzde 2,75 düzeyinde gerçekleşmiştir (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 46).

Ana para borçlanma ve borç ödemesi ayıklanmış baktığımızda (1998-2002); harcamaların GSMH’ya oranı ortalama yüzde 2,93, gelirlerin ise yüzde 2,62 oranında çıkmaktadır. Özellikle 2002 yılında belediye gelirlerinde ve harcamalarında yaşanan düşmenin temel nedeni genel bütçe gelirlerinden belediyelere aktarılan payın yüzde 5’den yüzde 4,1’e, 2003 yılında da yüzde 3,5 oranına düşmesi etken olmuştur. Bütçe dengesinde yaşanan açık özellikle 90’lı yılların sonunda önemli bir artış içinde olmuş GSMH’ya oran olarak yüzde 0,3’lere yaklaşmıştır. Ekonomik programın uygulandığı yıllarda ise oransal olarak önemli bir düşme içinde olduğu görülmektedir. Borçlanma ve borç ödeme hariç belediyeler bütçe dengesi GSMH’ya oran olarak 1998-2002 arasında ortalama yüzde 0,16 oranında açık verir iken 2001, 2002 yıllarında konsolide bütçenin aksine önemli bir düşme göstererek ortalama yüzde 0,06 düzeyine gerilemiştir. Buradaki temel dinamiğin bu kuruluşların mali disiplin nedeni ile daha az bütçe açığı vermeleri değil özellikle harcama yönlü yükümlülüklerini ya merkezi idare üzerine yüklemeleri ya da bütçe dışına çıkarmaları şeklinde olduğu düşünülmektedir. Buradaki temel varsayım yerel yönetimlerin harcamalarını aşağı doğru düşürme esnekliklerinin oldukça düşük olduğu kabulüdür (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 26).

b) İl Özel İdarelerinin Mali Yapısı

Bugün kamu yönetimi sistemi içinde 81 tane il özel idaresi bulunmaktadır. 2002 kesin hesap sonuçlarına göre il özel idarelerinin toplam gelir büyüklüğü 2 katrilyon lira, harcama büyüklüğü ise 1,6 katrilyon lira düzeyinde gerçekleşmiştir. GSMH’ya oran olarak ise gelir ve harcama büyüklükleri sırasıyla yüzde 0,74 ve 0,6 oranlarında çıkmıştır. İl özel idarelerinin gelirleri ve harcamaları oransal olarak dönem başı ve dönem sonu değerleri açısından bakıldığında önemli bir oransal artış içinde olmuştur; gelirler GSMH’ya oran olarak yüzde 0,38’lerde bir katına yaklaşan artışla 2002 sonunda yüzde 0,60’a, gelirlerde aynı şekilde yüzde 0,47’lerden yüzde 0,74’lere çıkmıştır. Harcamaların artış hızı az da olsa gelirlerin artış hızının üzerinde olmuştur.

Tablo 18- İl Özel İdarelerinin Harcama Gelir Büyüklükleri ve Gelişimi

Kaynak: DİE Belediyeler ve İl Özel İdareleri Kesin Hesaplar- Bütçe ve kendi hesaplamalarımız - (B) Bütçe Tahmini

Belediyelerin aksine il özel idarelerinde harcamalar sürekli olarak bütçe gelirlerinin altında çıkmıştır. İl özel idareleri belediyelerin aksine bütçe fazlası veren kamu idarelerdir. Bütçe fazlası GSMH’ya oran olarak yüzde 0,1 ile yüzde 0,2 arasında değişmekle birlikte eğilim bütçe fazlasının artışı yönündedir. Borçlanma ve borç ödeme hariç il özel idareleri bütçe dengesine baktığımızda da bütçe fazlasının çok fazla olmasa da bir artış içinde olduğunu görüyoruz.

İl özel idarelerinin toplam gelirler ve harcamalarının iller arasında dağılımı farklılıklar göstermektedir. 2002 yılı kesin hesap sonuçlarına göre İstanbul, Ankara ve İzmir toplam gelirlerin yaklaşık yüzde 22’sinin toplandığı illerdir. Bu illere Bursa, Adana ve Afyon eklendiğinde altı il toplam kaynakların yüzde 30’una sahip olmaktadır. Geri kalan yüzde 70 ise kalan 75 il arasında paylaşılmaktadır. Dönem içinde il özel idare kaynaklarının iller arasında dağılımda önemli farklılıklar görülebilmektedir. Bunların bir kısmı yeni il kurulması nedeniyle yeni kurulan ile ilave kaynak aktarılması, kamu yatırımlarının iller arasındaki dağılımın değişmesi nedeniyle merkezden aktarılan kaynağın değişmesi ve son olarak da politik faktörlerin dönemsel etkisi olduğu düşünülmektedir. İstanbul yüzde 12 ile en fazla kaynağın aktarıldığı ve toplandığı il olmaktadır. İstanbul’u yaklaşık yüzde 5 pay ile İzmir ve Ankara izlemektedir (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 27).

Toplam harcamalar GSMH’ya oran olarak dönem boyunca kaynak yapısında olduğu gibi önemli bir artış eğilimi içinde olmuş ve yüzde 0,30’larden yüzde 0,60’lara çıkmıştır. Harcamaların GSMH’ya oran olarak artışında belirleyici olan temel kalem yatırım harcamaları olmakla birlikte aynı düzeyde olmasa da cari harcamalar da etkili olmuştur. Harcama alt kalemleri içinde dönem boyunca en fazla oransal artış yaklaşık yüzde 120 ile cari harcamalarda ortaya çıkmıştır. Bu anlamda öne çıkan alt harcama kalemi hizmet alımları olmuştur. İl özel idareleri bütçesi içinde hem reel olarak hem de oransal olarak belediyelerde olduğu gibi hizmet alımlarının payı önemli bir artış göstermiştir. Hizmet alımlarının toplam harcamalar içindeki payı başlangıçta olan yüzde 1’ler düzeyinden dönem içinde yüzde 10’ların da üstüne çıkmıştır. Yatırım harcamaları il özel idare bütçelerinin en temel harcama alanı olmuştur. Toplam harcamalar içinde yatırım harcamalarını payı son dokuz yıl ortalamasında yüzde 67,1 oranında çıkmıştır. Son 2-3 yıl boyunca uygulanan ekonomik programında etkisiyle yatırım harcamalarının payı azalmakla birlikte il özel idareleri bütçesi içindeki önceliği değişmemiştir (Kerimoğlu, Yılmaz, Emil, Neyaptı, 2005: 30).

F- Fonlar

Bir tanıma göre fon “belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belli bir hesapta toplanan ve harcanabilen paralar” anlamına gelmektedir. Fonun; sözlük anlamı ise bir teşebbüsü finanse etmek için bulunan sermayedir. Fon sözcünün geniş anlamı ise bir hizmetin görülmesi, bir programın yürütülmesi gibi belirli bir amacı gerçekleştirmek için gerektiğinde kullanılmak üzere ayrılan mali kaynaktır. Bir başka tanımlamaya göre de fonlar, genel mevzuat ve bütçe prosedürü dışında özellik taşıyan bir takım devlet görevlerinin yerine getirilmesi için bütçeden ya da bütçe dışı yollarla sağlanan para ve kıymetler şeklinde belirtilmektedir (Kesik, 2000: 161).

Bu tanımlar çerçevesinde kamu kesimince oluşturulan fonların başlıca özellikleri “belirli amaçlara yönelik olma”, belirli kanun ve kararlarla kurulma”, gelirlerinin ya bütçeden ya da bütçe dışından sağlama” ve “bütçe yılını aşabilme” şeklinde sıralanabilir.

Ülkemizde Fon uygulamasına gidilmesinin başlıca sebepleri; bütçelerin yıllık olması, kamu yatırım projelerinin gerçekleşmelerinin gecikmesi, iktidarların daha rahat harcama yapmak istemeleri ve müdahaleci devlet anlayışı ile artan devlet faaliyetlerine paralel olarak bunların finansmanını sağlamak amacıyla uygulamada belli bir noktadan sonra ihtiyaçları karşılayamaz durumda kalan vergi, resim, harç gibi bilinen geleneksel kamu gelirlerinin yanı sıra yeni gelir kaynakları bulma ve bunları daha rahat kullanma arayışıdır (Çelen, 1998: 115).

Bütçe kapsamı dışında bırakılan fonların gelirleri ve harcamaları bütçe ile ilişkilendirilmez. Ancak, bunların müşterek fon hesabında toplanan gelirlerinden Maliye Bakanı ve Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu bakanın birlikte teklifi üzerine Başbakanın onayı ile belirlenecek oran ve miktarlarda kesinti yapılarak genel bütçeye gelir kaydedilebilir.

G- Döner Sermayeler

1. Tanımı ve Önemi

Türkiye’de döner sermaye işletmesinin ilk uygulamasını 1925 yılında tarım kuruluşlarına verilen sabit sermaye esaslarıyla görmekteyiz. Döner sermaye işletmeleri 1050 sayılı Kanunun 49’uncu maddesinde “Genel bütçe içinde yönetilen sınai ve ticari kurum ve idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman ve işçi ücretleri döner sermaye adıyla bütçelere konulan ödenekler ile karşılanır ve ödenir. Bu kurum ve idarelerin döner sermaye ödeneklerinden kullanılmayan tutarları yıl sonunda yok edilir; kullanılan sermayeden doğan gelir fazlaları da gelir yazılır.

Esasen döner sermaye işletmesi kurmak, genel bütçeli daireler için söz konusu olmakla birlikte katma bütçeli idareler de kuruluş kanunlarına dayanarak döner sermaye işletmeleri kurmuşlardır.

Döner sermayelerin kurulmasındaki temel amaçlar arasında, giderlerin yapılmasında serbesti sağlayarak bürokratik engellerin dışında harcama yapılabilmesi, kamu hukuku kuralları dışına çıkılarak, işletmeye daha fazla idari ve mali özerklik sağlanabilmesi, ekonomik atıl kapasitenin kullanılması ve belirli bir talebin karşılanması ile devlete ek gelir sağlanması sayılabilir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda döner sermayeli işletmelerde hiç bahsedilmemiş Kanunun Geçici 11. maddede ise “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri ve fonların bütçeleri, ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır.

Bu Kanun kapsamında kamu idarelerinde kurulmuş döner sermaye işletmeleri 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılır.” hükümleri getirilerek döner sermayeli işletmelerin 31.12.2007 tarihine kadar yeniden yapılandırılacağı belirtilmiştir.

2. Döner Sermayeli İşletmelerin Hukuki Nitelikleri

Bu açıklamalardan sonra döner sermaye işletmelerinin hukuki nitelikleri şöyle sıralanabilir (Söyler, 1996: 42):

1- Döner sermayeli işletmelerin genel olarak tüzel kişilikleri yoktur.

2- Ticari faaliyetleri hakkında Türk Ticaret Kanunu, adi işlemleri hakkında Borçlar Kanunu, devletle ilişkilerinde kamu hukukuna dair kanun hükümleri uygulanır.

3- Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununa tabi olmamakla birlikte 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu kapsamı içindedirler.

4- Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan ödenekle karşılanmakta, daha sonra yıl sonu karları ile bu sermaye artırılabilmektedir.

5- Kurulacak işletmenin niteliğine göre ayrıca Hazinece menkul ve/veya gayrimenkul mal tahsis edilebilmektedir.

6- Döner sermaye işletmelerinin gayrisafi hasılatlarının bir bölümü Bütçe Kanunu ile her ay kesilerek bütçeye gelir kaydedilmektedir.

7- Döner sermayeli işletmeler bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgelerini denetim için mali yılın bitiminden itibaren iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’a göndermekle yükümlüdürler.

8- İş hacmi büyük ve yoğun olanların saymanları Maliye Bakanlığına, küçük olanların saymanları ise ilgili kurum ve kuruluşa bağlı bulunmaktadır.

9- Faaliyetlerini yürüttükleri yerler büyük ölçüde bağlı bulundukları kurum ve kuruluşun bulunduğu binalar olup, yeterli kadro tahsisi yapılamadığından ilgili kurum veya kuruluşun memurlarını çalıştırabilmektedirler. Yakıt, elektrik, su ve ulaştırma giderleri de bu kurum ve kuruluşlarca karşılanabilmektedir.

3. Döner Sermayeli İşletmelerin Mali Yapıları

Aşağıdaki tabloda, döner sermayeli işletmelerinin 2003 yıllına ait gider ve gelirleri hazineye aktardıkları tutarlar yer almaktadır.

	Tablo 19- Döner Sermayeli İşletmelerin Gelirleri ve Giderleri İle Hazineye Yatırdığı Tutarlar

DÖNER SERMAYE İŞLETMESİNİN ADI		GİDER	GELİR	TOPLAM GELİR İÇİNDE PAYI %	HAZİNEYE YATAN TUTAR
BAŞBAKANLIK		75.342.006.691.720	93.984.088.352.543	1,40	9.562.202.000.000
VAKIFLAR GN.MD.		5.649.929.283.115	6.241.556.353.209	0,09
DEVLET PERSONEL BAŞKANLIĞI		28.822.195.000	33.273.110.000	0,00
SOSYAL HİZMEER VE ÇEK GN.MD.		8.778.260.059.949	9.838.304.212.876	0,15
DİNİ YAYINLAR		3.521.769.292.047	4.263.186.078.029	0,06
DARPHANE VE DAMGA MAT.		27.187.407.755.468	33.835.605.792.500	0,51
DEVLET İSTATİSTİK ENST.		701.876.243.348	856.791.097.704	0,01
BAŞBAKANLIK BASIMEVİ		29.473.941.862.793	38.915.371.708.225	0,58
MALİYE BAKANLIĞI		19.796.149.446.205	23.330.093.978.522	0,35	2.403.000.000.000
TASFİYE İŞLERİ GN. MD.		19.796.149.446.205	23.330.093.978.522	0,35
TARIM VE KÖYİŞLERİ BAKANLIĞI DSİ		60.123.647.503.186	92.641.785.490.488	1,38	9.542.104.000.000
TARIM VE KÖYİŞLERİ BAK. DÖN SER İŞLT.		57.730.434.106.949	87.778.789.152.100	1,31
KÖY HİZMEERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ		2.393.213.396.237	4.862.996.338.388	0,07
BAYINDIRLIK VE İSKAN BAKANLIĞI		53.285.042.553.270	66.858.684.007.780	1,00	6.951.219.000.000
YAPI İŞLERİ GN. MD.		719.761.292.347	1.099.781.032.490	0,02
TEKNİK ARAŞTIRMA VE UYG. GN.MD.		322.569.784.072	540.680.606.439	0,01
ARSA OFİSİ GN. MD.		21.268.477.114.851	21.870.120.792.851	0,33
TAPU VE KADASTRO GEN. MÜD.		30.974.234.362.000	43.348.101.576.000	0,65
ENERJİ VE TABİİ KAYNAKLAR		2.695.467.635.355	2.732.419.691.550	0,04	281.439.000.000
DEVLET SU İŞLERİ GN. MD.		2.695.467.635.355	2.732.419.691.550	0,04
ULAŞTIRMA BAKANLIĞI		3.045.812.832.155	8.704.151.704.918	0,13	896.528.000.000
DENİZCİLİK MÜSTEŞARLIĞI		3.045.812.832.155	8.704.151.704.918	0,13
MİLLİ SAVUNMA BAKANLIĞI		43.746.113.302.101	53.024.425.047.515	0,79	5.461.515.000.000
DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ		43.746.113.302.101	53.024.425.047.515	0,79
SAĞLIK BAKANLIĞI		2.313.283.970.373.910	2.948.922.725.094.030	44,06	299.186.264.000.000
SAĞLIK KURUMLARI		2.313.283.970.373.910	2.948.922.725.094.030	44,06
ADALET BAKANLIĞI		7.632.299.262.987	10.075.123.467.839	0,15	1.037.738.000.000
YARGITAY YAYINLARI		147.948.793.387	463.878.213.314	0,01
ADLİ TIP KURUMU		7.484.350.469.600	9.611.245.254.525	0,14
DIŞİŞLERİ BAKANLIĞI		1.287.468.593.043	1.225.151.339.213	0,02	126.191.000.000
DEVLET KONUKEVİ		1.287.468.593.043	1.225.151.339.213	0,02
KÜLTÜR VE TURİZM BAKANLIĞI		61.741.228.800.298	65.743.647.223.202	0,98	6.771.596.000.000
DÖNER SERMAYE İŞLT.		61.741.228.800.298	65.743.647.223.202	0,98
İÇİŞLERİ BAKANLIĞI		3.170.558.001.540	3.959.240.762.776	0,06	407.802.000.000
NÜFUS VE VATANDAŞLIK İS.		22.464.849.540	53.671.159.239	0,00
İSTANBUL POLİS HAST.		3.148.093.152.000	3.905.569.603.537	0,06
MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI DSİ		169.353.002.221.750	212.455.314.945.239	3,17	15.140.181.000.000
DÖNER SERMAYE İŞLT.		169.353.002.221.750	212.455.314.945.239	3,17
ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI		635.354.598.046	1.083.428.992.641	0,02	111.593.000.000
YAKIN VE ORTADOĞU ÇAL. EĞT. M.		24.618.834.750	26.477.870.587	0,00
İŞÇİ SAĞLIĞI VE İŞ GÜVEN.		610.735.763.296	1.056.951.122.054	0,02
ÇEVRE VE ORMAN BAKANLIĞI		643.581.201.112.498	718.002.791.206.125	10,73	2.875.054.000.000
ÇEVRE VE ORMAN BAK. DÖNER SERMAYE		28.410.452.202.115	41.340.834.243.711	0,62
ORMAN GENEL MÜDÜRLÜĞÜ		615.170.748.910.383	676.661.956.962.414	10,11
Ö.S.Y.M (Y.Ö.K)		79.687.089.160.000	132.308.533.530.000	1,98	13.627.779.000.000
DÖNER SERMAYE İŞLT.		79.687.089.160.000	132.308.533.530.000	1,98
ÜNİVERSİTELER DSİ		1.866.257.658.401.610	2.257.904.613.935.460	33,74	232.564.175.000.000
DÖNER SERMAYE İŞLT.		1.866.257.658.401.610	2.257.904.613.935.460	33,74
GENEL TOPLAM		5.404.664.070.489.670	6.692.956.218.769.840	100,00	606.946.380.000.000

* Kaynak: Muhasebat Genel Müdürlüğü Döner Sermaye Şubesi verilerinden yararlanılarak yapılmıştır.

Döner sermayeli işletmelerle ilgili olarak şunlar söylenebilir. 1050 sayılı Kanunla getirilen amacın aşıldığı; kamu hizmetlerinin bütçeden verilen ödenekler yanında bir diğer finansman kaynağı olarak döner sermaye işletmeleri gelirlerinin kullanıldığı, bunun döner sermaye işletmelerinin yozlaşmasına neden olduğu anlaşılmaktadır. İşletme sermayesinin hammadde ve malzeme bedelleriyle ücret ödemeleri için kullanılacağı kanunda belirtilmekle beraber, kullanım alanı genişletilmiş olup bağlı bulunduğu genel veya katma bütçeli kuruluşun istek ve iradesine terk edildiği görülmektedir.

H- Kamu İşletmeleri

1. Tanımı ve Önemi

Kamu işletmeleri, Devletin piyasa ekonomisi alanında özel hukuk kurallarına bağlı olarak yürüttüğü kurumlardır. Ülkemizde, sinai bütçeler teorisinin en geniş uygulaması; “özerk”, “muhtar”, “sinai” bütçeler olarak adlandırılmakta olup “Kamu İktisadi Teşebbüsleri” veya “İktisadi Devlet Teşekkülleri” bütçelerinde görülmektedir. Bu bütçeler genel bütçenin tamamen dışında ve işletme bütçesi niteliğindedir. Kamu iktisadi teşebbüslerinin (örneğin PTT, Çay-kur, Devlet Demir Yolları) ve iktisadi devlet teşekküllerinin (örneğin Halk Bankası, Devlet Malzeme Ofisi) bütçeleri özerk bütçelerdir.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri 08.06.1984 tarih ve 233 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” çerçevesinde İktisadi Devlet Teşekkülleri ve Kamu İktisadi Kuruluşları şeklinde ayrıma tabi tutulmuşlardır. İktisadi Devlet Teşekkülleri, sermayesinin yarsından fazlası genel ve katma bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren girişimlerdir. Kamu İktisadi Kuruluşları ise sermayesinin tamamı devlete ait olan ancak tekel niteliğindeki mallar ile temel mal ve hizmetleri üretmek ve pazarlamak amacıyla kanunla kurulan ve kamu hizmeti niteliği ağır basan Kamu İktisadi Teşebbüsleridir.

Kamu İktisadi Teşebbüslerin nitelikleri 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4’üncü maddesinde şöyle sıralanmıştır:

1-Teşebbüsler tüzel kişiliğe sahiptirler.

2-Teşebbüsler 233 sayılı Kararname ile saklı tutulan hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabidirler.

3-Teşebbüsler Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile Devlet İhale Kanununa hükümlerine ve Sayıştay denetimine tabi değildirler.

4-Teşebbüslerin sorumlulukları sermayeleri ile sınırlıdır. Teşebbüslerin sermayesi ilgili bakanlığın talebi üzerine Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu’nca tespit edilir.

Ülkemizde KİT’lerin mali yapıları ve bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta ve kendi bütçelerini kendileri hazırlamaktadırlar. Fakat, kuruluşların yatırım ve finansman programlarını hazırlarken uygulanmakta olan kalkınma planları doğrultusunda hareket etmeleri gerekmektedir

KİT’lerin bütçe uygulamaları çerçevesinde; “yatırım ve finansman programları” ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim yılı başından en az yetmişbeş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara bağlanır. “İşletme bütçeleri” de her hesap dönemi için yıllık yatırım ve finansman programındaki hedeflere göre düzenlenir ve yönetim kurulunca onaylanır. İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha uzun bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir.

Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye Bakanlığına, DPT’ye, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na, ilgili bakanlıklara, işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’na gönderilir (Sönmez, 1994: 183).

Muhasebe işlemlerinde Tek Düzen Hesap Planına tabi olan KİT’ler ürettikleri mal ve hizmetlerin fiyatlarını kendileri tespit eder. Ancak, Bakanlar Kurulunun müdahalesiyle fiyat maliyetlerin altında belirlenirse teşebbüsün zararı ile birlikte ortadan kalkan kar, ait olduğu yılın veya ondan sonraki yılın genel bütçesine konulan ödenekle karşılanır.

2. KİT’lerin Mali Yapısı

Ülkemizde KİT’lerin mali yapıları ve bütçeleri konsolide devlet bütçesinden ayrı tutulmakta ve kendi finansman programlarını kendileri hazırlamaktadırlar

2002 yılı rakamlarına göre KİT sisteminin GSMH’a katkısı % 4,8’tir. 2003 yılı sonu itibarıyla, toplam sivil istihdam içinde KİT sisteminin payı yüzde 1,7 kamu istihdamı içinde ise yaklaşık yüzde 14,2’dir. 2000 yılında KİT sistemi, özelleştirme kapsamındakiler ve Telekom da dahil olmak üzere toplam 113,5 trilyon TL zarar ederken, 2003 yılında 5,158 katrilyon TL kar etmiş, 2004 yılında ise 5,419 katrilyon TL kar etmesi programlanmıştır (Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, 2004: 246).

KAYNAKÇA

AKDOĞAN, Abdurrahman (2003), Kamu Maliyesi, 9. B., Gazi Kitapevi, Fersa Matbaacılık, Ankara.

BAYKARA, Bekir (1994), “Devlet, Kamu İdare ve Kurumları ve Mali Sistemleri”, Maliye Dergisi, no.117, s.80-89.

ÇELEN, Mustafa (1998), Kamu Maliyesinde Fon Kavramı ve Türkiye’de Bütçe Dışı Fonlar, T.C. Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayınları, İstanbul.

HEREKMEN, Aykut (1972), Teoride ve Türkiye’de Parafiskal Gelirler, E.İ.T.İ.A. Yayınları, No:99/55, Sevinç Matbaası, Ankara.

KARAARSLAN, Erkan (2005), “Kamu Sektörüne Dahil Kurum ve Kuruluşların İşleyişi”, Mali Kılavuz Dergisi, no.28 s.208-233.

KERİMOĞLU, Baki, H. Hakan Yılmaz, Ferhat Emil, Bilin Neyaptı, (2005), Mali Yerelleşme Yoksulluk ve Bölgesel Eşitsizlik Sorunlarının Çözümü İçin Yeni Yaklaşım, Tesev Yayınları, İstanbul.

KERİMOĞLU, Baki (2003), “Ulusal Ekonominin Sektörel Sınıflandırılması ve Ulusal Hesapların Konsolidasyonu”, Mali Kılavuz Dergisi, no.22 s.30-41.

KESİK, Ahmet (2000), Kamu Kesimi Finansmanında Vergi Dışı Normal Gelirler İle Özel Gelirler ve Fonlar, XIV. Maliye Sempozyumu, Anadolu Üniversitesi Basımevi, Eskişehir, 2000.

KIZILTAŞ, Emine (2005), “Türkiye’de Kamu Harcamalarının Ulaştığı Boyut ve Kamu Harcamalarında Etkinlik Sorunu”, Mali Kılavuz Dergisi, no.30 s.134-145.

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, (2004), 2005 Yılı Bütçe Gerekçesi, Ankara.

NADAROĞLU, Halil (1986), Mahalli İdareler, 3. B. Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., Met/er Matbaası, İstanbul.

PETERS, G.H. (1975), Private and Public Finance, Fontana Intrduction to Modern Economics,Collins Sons and Co. Ltd, London.

SÖYLER, İlhami (1996), “Ekonomideki Gizli K.İ.T’ler (Döner Sermaye İşletmeleri) ve Bütçe Disiplini Açısından Değerlendirilmesi,” Maliye Dergisi, Sayı.121 s.40-48.

T.C. Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, (2001), Borçlanma, İç ve Dış Borç Yönetimi Özel İhtisas Komisyonu Raporu, No. 607, Ankara.

TOKATLIOĞLU, Mircan Yıldız (2004), Avrupa Birliği’nde Maliye Politikası ve Türkiye Açısından Bir Değerlendirme, Alfa Basım Yayım Dağıtım Ltd. Şti., İstanbul.

[1] Maliye Bakanlığı Muhasebat Kontrolörü - ekaraaslan@muhasebat.gov.tr