* Yaklaşım Dergisi Mart 2010 Sayısında Yayımlanmıştır.
KAMU İDARELERİ ÖZEL KESİME NAKDİ OLARAK BAĞIŞ YAPABİLİR Mİ?
Erkan KARAARSLAN
Muhasebat Başkontrolörü
SGK Kurumsal Gelişim Daire Başkanı
I- KAMU İDARELERİ BÜTÇELERİNDEN NAKDİ BAĞIŞ YAPILMASI
5018 sayılı Kanun’un 29. maddesinin ilk paragrafında, “Gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir.” denilmiştir.[1] Bu suretle, öncelikle kamu kaynağının kullanılmasının yasal olması gerektiği belirtildikten sonra kimlere bütçelerden yardım yapılabileceği sayılmıştır.
Aynı maddenin ikinci paragrafında ise, “Bu yardımların yapılması, kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usuller Maliye Bakanlığı’nca hazırlanarak Bakanlar Kurulu’nca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” denilmiştir.
Bu hükme istinaden, “Dernek, Vakıf, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık ve Benzeri Teşekküllere Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerinin Bütçelerinden Yardım Yapılması Hakkında Yönetmelik” (Nakdi Yardım Yönetmeliği) hazırlanmış ve Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.[2]
Yönetmelik’in kapsam maddesine bakıldığında, bu Yönetmelik’in genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinden dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılması ve bu yardımın kullanılması, izlenmesi, denetlenmesi ve kamuoyuna açıklanmasına ilişkin esas ve usulleri kapsadığı anlaşılmaktadır.
Bu hükümler çerçevesinde hangi kamu idarelerinin kimlere yardım yapabilecekleri aşağıda incelenmiştir.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçelerinden nakdi yardım yapabilir. Nakdi yardım yapacak kamu idareleri, Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri, Özel Bütçeli İdareler, Sosyal Güvenlik Kurumları, İl Özel İdareleri, Belediyeler, İl Özel İdareleri ile Belediyelere Baplı İdareler ve Mahalli İdare Birlikleridir.
Genel yönetim kapsamında olmakla birlikte, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hakkında, 5018 sayılı Kanunun 29. Maddesi uygulanmayacağı için, düzenleyici ve denetleyici kurumlar bu çerçevede nakdi herhangi bağış ve yardım yapamaz.
Yardım yapılacak kurum ve kuruluşlara genel olarak Teşekkül ismi verilmektedir. Teşekkülden dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri tüzel kişileri, anlamak gerekmektedir. Yukarda anılan ve genel yönetim kapsamında yer alan kamu idareleri, yardım yapabilme şartlarına uygun bir biçimde;
Nakdi yardım yapabilir.
II- YARDIM YAPABİLME ŞARTLARI
Nakdi Yardım Yönetmeliğinin 5. maddesinde yardım yapılabilme şartları sayılmıştır. Buna göre yardımın yapılabilmesi için yedi şartın birlikte yerine getirilmiş olması gerekmektedir. Bu şartlar şunlardır;
a) İdare bütçesinde bu amaçla ödenek tefrik edilmiş olması,
b) Yardımlarda kamu yararı gözetilmesi, yardımların öncelikle toplumun ihtiyaç ve sorunlarına çözüm sağlaması ile toplumsal gelişmeye katkıda bulunulmasına yönelik olması,
c) Teşekkülün[3], yardımı yapacak idarenin görev alanına giren konularda faaliyet göstermesi,
ç) Teşekkül ile yardım yapacak idare arasında protokol yapılması,
d) Teşekkülün, 5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun kapsamındaki dernek ve vakıflardan olmaması,
e) Teşekkülün, Anayasa ve kanunlarla yasaklanmış faaliyetlerde bulunmamış olması,
f) Teşekkülün, üyelerine veya ortaklarına kazanç paylaşımı veya kâr dağıtımı amacının bulunmaması.
Bu şartlar bir araya geldiğinde herhangi bir sınırlandırmaya tabi olmadan bağış yapılabilir.
Genel yönetim kapsamında yer alıp teşekküllere yardım yapabilmek için ilk şart idare bütçesinde bu amaçla ödenek tefrik edilmiş olmasıdır.
Yardım yapmak isteyen idareler, gerek bütçe hazırlık süreci sonucunda meclislerinden yetki alarak bütçe başlangıç ödenekleri ile gerekse de dönem içinde yetkili makamlarının izni ile ödenek aktarmak suretiyle ya da ek bütçe uygulamaları ile bağış ve yardım kodları için ödenek temin etmeleri gerekmektedir ki bu bağış ve yardım yapmak için ön koşuldur.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinden dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yapılan bu yardımlar mali mevzuat açısından “transfer harcaması“ sayılmaktadır. Transfer harcaması ise, harcama yapılacak alana göre cari transfer veya sermaye transferi olarak ikiye ayrılmaktadır.
Cari transferler, sermaye birikimi hedeflemeyen ve cari nitelikli mal ve hizmet alımını finanse etmek amacıyla karşılıksız olarak yapılan ödemelerdir. Sermaye transferleri ise bütçe dışına sermaye birikimi amaçlayan veya sermaye nitelikli mal ve hizmetlerin finansmanı amacıyla yapılan karşılıksız ödemelerdir.
Teşekküllere yapılacak bağış ve yardımlar için temelde ödenek ekonomik kodlamada 05.03 Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yapılan Transferler kodunda yer almaktadır. Bütçe Gider kodlamasında da temelde 05.3.1.01 (Dernek, Birlik, Kurum, Kuruluş, Sandık vb. Kuruluşlara) kodu kullanılmaktadır.
Yardımı yapacak kamu idareleri, fonksiyonel kodlamada, kendi ana fonksiyon kodu, ödeneğin bulunduğu birimin fonksiyonel kodu gibi kodlardan yararlanarak fonksiyonel kodu belirleyebilir ancak fonksiyonel kodlar arasında yer alan 1.6.0 (Genel Nitelikli Transferlere İlişkin Hizmetler) kodu en uygun fonksiyonel koddur.
Kurumsal kodlamada ise, idarelerin kendi birimlerine ilişkin görev ve çalışma yönetmelikleri çerçevesinde yardım yapmakla görevlendirilmiş alt harcama birimlerine ödenek konulabilir. Bu konuda herhangi bir sınırlandırma bulunmamaktadır.
C- Yardımlarda Kamu Yararı Gözetilmesi
Yardımlarda kamu yararı gözetilmesi ve yardımların öncelikle toplumun ihtiyaç ve sorunlarına çözüm sağlaması ile toplumsal gelişmeye katkıda bulunulmasına yönelik olması gerekmektedir.
Nakdi yardım yönetmeliğinde yer alan bu hüküm yardım yapılmasının önemli ve gerekli bir koşulu olmakla birlikte oldukça soyut ve sübjektif kalmaktadır. Şartın yerine getirilmesi açısından tersten bir bakış yapıldığında, yardımlarda;
Kamu yararı yerine bireyin yararının gözetilmesi,
Toplumun ihtiyaç ve sorunlarına çözüm sağlanması yerine birey ya da grupların ihtiyaç ve sorunlarının çözümü dikkate alınması,
Toplumsal gelişmeye katkıda bulunulmasına yerine bunu engellenmesi ya da bireyin gelişimine katkıda bulunulması,
Durumlarında yapılan yardımın hukuki bir dayanağı olmayacaktır.
D- Teşekkülün, Yardımı Yapan İdarenin Görev Alanına Giren Konularda Faaliyet Göstermesi
Nakdi yardım yapmanın bir diğer önemli koşulu da, yardım yapan kamu idarelerinin, kendi görev alanlarında faaliyet gösteren teşekküllere yardım yapabilmeleridir.
Yardım yapmak isteyen kamu idareleri kuruluş kanunlarında ve diğer ilgili mevzuatta yer alan, kuruluş Gerekçesi, amacı, görevleri, yetkileri, sorumlulukları, imtiyazları, giderleri ve diğer ilgili maddeleri inceleyerek geniş bir yorumla içerik ve coğrafi olarak görev alanına giren konuları belirlemeli ve teşekküllerin faaliyet alanları ile bunları karşılaştırmalıdır. Bu karşılaştırma sonucunda bir uyum söz konusu ise yardım yapmalı aksi takdirde yardım yapmamalıdır.
E- Yardım Yapacak İdare ile Teşekkül Arasında Protokol Yapılması
Yardım yapmanın bir diğer önemli koşulu da idare ile teşekkül arasında bir protokol yapılması gereğidir. Protokol kelime olarak birçok anlamda kullanılmaktadır. Türk Dil Kurumu sözlüğünde yer alan ifadelerden bu çalışma için en uygunu, “Bir toplantı, oturum, soruşturma sonucunda imzalanan belge” tanımlamasıdır. Burada özel bir bağıt, sözleşme veya anlaşmadan bahsedilmemektedir.
Protokolde herhangi bir şekil şartı olmamakla birlikte, Amaç, kapsam, tarafların görev ve sorumlulukları, tereddütlerin giderilmesi ve protokolün süresi gibi hususların bulunmasına ve eğer herhangi bir özel yetki devri yapılmamışsa, yardımı yapan idarenin üst yöneticisi ile teşekkülün Genel Başkanı tarafından imzalanmasına gereksinim bulunmaktadır.
F- Teşekkülün, 5072 sayılı Kanun Kapsamındaki Dernek ve Vakıflardan Olmaması
5072 sayılı Dernek ve Vakıfların Kamu Kurum ve Kuruluşları ile İlişkilerine Dair Kanun[4] “Hükümet Acil Eylem Planında, kamu dernek ve vakıflarının tamamen kaldırılacağı, buradan sağlanan gelirler arasından devamında yarar görülenlerin muhafaza edileceği ve bu gelirlerin ilgili kurum için özel gelir ve ödenek kaydedileceği öngörülmektedir.
Ayrıca, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, kamu görevlilerinin kurmuş oldukları vakıfların kamu hizmetlerinin sunumunda devreye girmesinin önüne geçilmesi ve bu yolla kamu kaynağı aktarılan vakıfların tasfiyesi öngörülmüştür.
Anılan düzenlemelere rağmen, gerçekleştirilen teftiş ile denetimler ve şikâyetler sonucu, kamu kaynaklarının halen vakıf ve derneklere aktarıldığı ve kamu hizmetleri ile ilgili olarak bazı vakıf ve derneklerce, kamu hizmetinden yararlanan vatandaşlardan bağış adı altında zorla yardım alındığı tespit edilmiştir.
Tasarı ile, kamu düzenini olumsuz yönde etkileyen ve toplumda hoşnutsuzluklara neden olan uygulamalara son verilerek, kamu kaynaklarının etkin olarak kullanılması, kamu kurum ve kuruluşlarını, kamu hizmetlerini ve personelini desteklemek üzere kurulan dernekler ve Türk Medenî Kanununa göre kurulan vakıfların kamu kurum ve kuruluşları ile olan ilişkilerinin düzenlenmesi amaçlanmıştır.” Genel gerekçesi ile yasalaştırılmıştır.
Kanun, kamu kurum ve kuruluşlarını, kamu hizmetlerini veya personelini desteklemek üzere kurulan dernekler ve Türk Medenî Kanununa göre kurulan vakıflar ile bunların kamu kurum ve kuruluşları ile ilişkilerini düzenler ve kapsar.
Bu kapsamdaki dernek ve vakıflara kamu idarelerince bağış ve yardım yapılması söz konusu değildir.
G- Teşekkülün, Anayasa ve Kanunlarla Yasaklanmış Faaliyetlerde Bulunmamış Olması
Teşekkülün, Anayasa ve kanunlarla yasaklanmış bir faaliyette bulunmamış olması da kamu idarelerinin yardım yapmasının temel koşuludur. İfadeden de anlaşılacağı üzere “bulunmamış olması” denilerek kesinleşen bir durumdan bahsedilmektedir. Teşekkülün bu yönde bir faaliyette bulunduğunun mişli geçmiş zamanda tespit edilmiş olması gerekmektedir. Bu yönde iddia ya da emareler bulunması yeterli değildir ve kesin hüküm gerekir.
H- Teşekkülün, Üyelerine veya Ortaklarına Kazanç Paylaşımı veya Kâr Dağıtımı Amacının Bulunmaması
Teşekkülün, üyelerine veya ortaklarına kazanç paylaşımı veya kâr dağıtımı amacının bulunmaması da kamu idarelerinin yardım yapmasının önemli bir koşuludur. Teşekkülün kuruluşunu sağlayan metinlerde (Kanun, yönetmelik, tüzük, senet, anlaşma vb) kuruluş amaçları arasında üyelerine veya ortaklarına kazanç paylaşımı veya kar dağıtımı amacı varsa bu teşekküle yardım yapılamaz. Bu amaç bulunmuyorsa filende böyle bir tespit söz konusu değilse bütçelerden nakdi yardım yapılabilir.
III- YARDIM YAPILMASINDA YETKİLİ VE GÖREVLİLER İLE ÖDEME EMRİ BELGESİ
Kamu idarelerinden teşekküllere yardım yapılması sürecinde TBMM veya yerel meclisler bütçe ödeneğinin konulması aşamasında; Bakanlıklarda bakan diğer idarelerde ise üst yöneticiler yardım miktarını ve dağıtım yapılacak teşekküllerin belirlenmesinde yetkili görevli ve sorumludur.
Bütçesinde yardım ödeneği bulunan harcama yetkilileri, Bakan veya üst yönetici onayında belirtilen yerlere belirtilen miktarda bağış ve yardımın ödeme emrine bağlamakla ve ödeneğin olup olmadığının kontrolünü yapmakla; gerçekleştirme görevlileri ödeme için gerekli belgelerin düzenlemekle; muhasebe yetkilisi ise 5018 sayılı Kanunda belirlenen yetkileri çerçevesinde[5] gerekli kontrolleri yapmakla yetkili görevli ve sorumludur.
Bağış ve yardım ödeneklerinin kullanımı ve belirlenen paranın aktarımını sağlayacak ödeme emri belgesine, harcama belgeleri mevzuatımıza göre, bakan veya üst yöneticinin onayının eklenmesi gerekmektedir.
IV- YARDIMLARIN KULLANILMASI, İZLENMESİ VE DENETLENMESİ
Yardım yapılmasına ilişkin Yönetmeliğin 7. Maddesinin ikinci fıkrasında “Yardım alan teşekküller, yardımın amacına uygun olarak harcanıp harcanmadığına ilişkin bilgi, belge ve kayıtların birer örneği ile faaliyet raporlarını, faaliyetin bitimini müteakip bir ay içinde veya devam eden faaliyetlerine ilişkin bilgi, belge ve raporlarını takip eden yılın ilk ayı içerisinde yardım yapan idareye göndermek zorundadır[6].” Hükmü yer almaktadır. Yardım alan teşekküller açısından yardım aldıkları kamu idarelerini iki şekilde bilgilendirme söz konusudur. Bunlar;
Yardımın amacına uygun olarak harcanıp harcanmadığına ilişkin bilgi, belge ve kayıtların birer örneği ile faaliyet raporlarının faaliyetin bitimini müteakip bir ay içinde yardım yapan kamu idaresine gönderilmesi gerekmektedir.
Devam eden faaliyetlerine ilişkin bilgi, belge ve raporların takip eden yılın ilk ayı içerisinde yardım yapan idareye gönderilesi gerekmektedir.
Teşekküller yardımla ilgili idare memurları tarafından denetime tabi tutulurlarsa; istenecek bilgi, belge ve kayıtları göstermeleri, vermeleri, sorulan soruları yazılı ve/veya sözlü olarak cevaplandırmaları zorunludur.
Yardım yapan idareler, yapılan yardımla sınırlı olmak üzere gerekli gördüğü her türlü inceleme, kontrol ve denetimi yapmaya yetkilidir.
İdareler, yardım yapılan teşekküllerin isim listesini, teşekküllere ilişkin bilgileri, yardımın amacını, konusunu ve yapılan yardım tutarlarını, izleyen yılın Şubat ayı sonuna kadar kamuoyuna açıklar.
İdarelerin web sayfalarında yapılan yardımlar adı altına bir link olması ve bu linkten yapılan yardımların bir tablo olarak görülmesi gerekmektedir. Bu tablolar yardımın yapıldığı yılı izleyen yılın şubat ayı sonunda web sayfasına konulmalı ve ertesi yıl yeni tablolar internette yer alana kadar burada kalmalıdır.
V- YARDIMLARIN AMACINA UYGUN OLARAK KULLANIMI
Yardım yapılan teşekküller; yardım konusu faaliyetin gerçekleştirilemeyeceğinin veya yardımın amacına uygun olarak harcanmamış olmasının tespiti hâlinde, tespitin yapılmasını müteakip durumun teşekküle tebliğinden itibaren onbeş gün içinde, ilgili idareye yardım tutarını aynen iade etmek zorundadır.
Yardımın süresi içinde iade edilmemesi durumunda, yardım tutarı kanunî faiziyle birlikte genel hükümlere göre ilgili teşekkülden tahsil edilir.
Yardımı süresi içinde iade etmeyen teşekküller, bu Yönetmelik kapsamındaki yardımlardan bir daha yararlandırılmaz.
VI- İDARELERİN ALT DÜZEYDE DÜZENLEME YAPMA YETKİSİ VE ZORUNLULUĞU
İdarelerin yapacağı yardımları alacak olan teşekküller çok farklı nitelikte olabilecekleri gibi, yapılacak yardımları alabilmek için de belli kriterlerin belirlenmiş olması gerekmektedir. Nakdi yardım yönetmeliğinde yardım yapılabilmesinin genel şartları belirlenmiştir. İdareler, bu Yönetmeliğe aykırı olmamak koşuluyla;
a) Yardım yapılacak teşekküllerde aranacak şartlara,
b) Yardım talebine ilişkin başvurunun ne şekilde yapılacağına,
c) Yardım talebinin hangi kriterlere göre değerlendirileceğine,
ç) Ne tür faaliyetlere yardım yapılacağına,
d) Yapılacak protokolde yer alacak hususlara,
e) İhtiyaç duyulan diğer hususlara,
ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkili bulunmaktadırlar.
Bu nedenle, bütçelerinden teşekküllere nakdi yardımda bulunacak kamu idarelerinin bu hususları içeren bir yardım yönetmeliği/yönergesi hazırlaması çok önemli ve gereklidir. Yardımların objektif olarak dağıtımını sağlayacak bu düzenleme aynı zamanda yerindelik denetimleri karşısında da idareleri güçlendirir.
Ayrıca kamu idarelerine yapılan yardımlarla ilgili bu bölümde belirtilen tüm hususları içeren bir “Yardım Dosyası” oluşturmalarını önermekteyiz. Yardım yapılan her bir teşekkül için mali yıl bazında bir dosya açılması, bu dosyaların analitik olarak kodlanması ve yardıma ilişkin düzenlenen her tür belgelerle teşekküllerden alınan sonuçların bu dosyalarda muhafaza edilmesi gerekmektedir.
[1] 29. maddenin gerekçesi: “Maddede, genel idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinden kamu yararı gözetilmek suretiyle yardım yapılması hususu, yardımların kullandırılmasına ilişkin esas ve usuller ile yardımların kullanımının denetimine ilişkin esaslar düzenlenmektedir. Madde, yardımların amacına uygun olarak kullanımını sağlayacak önlemler de öngörmektedir.”
[2] 17.7.2006 tarih ve 26231 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
[3] Yönetmelik’in 4. maddesinde yapılan tanım gereği “Teşekkül”, yardım yapılacak dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri tüzel kişileri kapsamaktadır.
[4] 29.01.2004 tarih ve 25361 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
[5][5] Muhasebe yetkilisi; teşekkülün hesabının doğruluğuna, maddi hata olup olmadığına, bakan veya üst yöneticinin onayının bulunup bulunmadığına, yetkililerin imzasının olup olmadığına bakmakla yetkili görevli ve sorumludur.
[6] Mevzuat yazım tekniği açısından “zorunludur” gibi bir ifadenin bulunması gereksizdir. Bu ifade bulunsa da bulunmasa da emredici kuralların yerine getirilmesi zorunludur. Zorunlu yazılmayan maddelerin gereğinin yerine getirilmesi de elbette zorunluluktur.
