Harcama Öncesi Mali Kontrol

* Mali Kılavuz Dergisi 26. Sayısının Ek Sayısında Yayımlanmıştır

HARCAMA ÖNCESİ MALİ KONTROL

Erkan KARAARSLAN
Muhasebat Kontrolörleri Derneği

Yönetim Kurulu Başkanı

Giriş

1- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu, mali kontrolü, dünyadaki ve Avrupa Birliğindeki (AB) gelişmelerin aksine, harcama öncesi önleyici kontrole dayandırmıştır. Merkezde ve taşrada oluşturulmaya çalışılan, mali kontrol yetkilisi ile mali kontrol süreci daha uzun ve etkisiz hale gelmekte ve harcama yetkililerinin sorumlulukları mali kontrol yetkilileri ile paylaştırılmaktadır. Harcama öncesi kontrol olarak da ifade edilen harcama yetkililerinin aldıkları mali kararların uygulamadan önce mali kontrol yetkilisince mali uygunluk açısından vize edilmesi ve uygun görüş verilmesi yaklaşımı, sorumluluk kavramının da sulandırılmasına, böylece sorumluluğun bütçenin sahibi olan kurum yöneticisinden, mali işlemleri uygulamadan önce vize eden veya uygun görüş veren mali kontrol yetkilisine geçmesine neden olmaktadır. Bunun sonucu, mevcut mali sistemimizin de en önemli sıkıntılarından biri olan, kuruma tahsis edilen fonların etkin, verimli ve yerinde kullanılması için çaba harcaması ve performansın artmasından yönetici sıfatıyla sorumlu olması gereken kurum yöneticilerinin bu fonksiyonlarını yerine getirmek konusunda kayıtsız kalmalarıdır.

2- Merkezde ve taşrada oluşturulmaya çalışılan mali kontrol yetkilisi ile mali kontrol sürecinin harcama prosedürünü daha uzun ve etkisiz hale getirecektir. Bu durum bu güne kadar 1050 sayılı Kanuna getirilen eleştirileri ortadan kaldırılmayacağı gibi 5018 sayılı Kanunun amacına da taban tabana zıttır.

Avrupa Komisyonunun Yaklaşımı

3- Avrupa Komisyonu, 1999 yılına kadar, geleneksel olarak, harcamaların uygunluğunun sağlanması konusunda, günlük binlerce işlemin merkezileştirilmiş harcama öncesi vizesine güveniyordu. Harcama öncesi mali kontrol, her harcama talebinin geçerliliğinin merkezi Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından denetimi yoluyla yapılıyordu. Komisyondaki her harcama veya hizmet sözleşmesi, imzalanmadan önce Mali Kontrolörlerin görüşüne sunulmak zorundaydı. Komisyonun Mali Kontrolörlerinin denetim şekli, çoğunlukla şekilsel olarak sunulan işlemlerin mali ve idari uygunluğu üzerine odaklanmış durumdaydı. Ancak gelinen noktada Komisyon, önemli sözleşmeler veya taahhütler dışında harcama öncesi vize uygulamasını kaldırma aşamasındadır. Bu gelişimin nedeni; Avrupa Parlamentosu ve Komisyonunca 1999 yılında görevlendirilen bağımsız bir komitenin hazırladığı raporda ülkelerin harcama öncesi kontrolü kaldırdığının açıkça belirtilmesidir.

Harcama Öncesi Mali Kontrole İlişkin Genel Değerlendirme

4- Harcama öncesi mali kontrolle ilgili olarak aşağıda belirtilen genel değerlendirmeler yapılabilir.

-5018 sayılı Kanunda öngörülen harcama öncesi kontrol, vize ve uygun görüş yöntemiyle hukuka uygunluk, yerindelik ve kalite garantisinin sağlanması mümkün değildir. İç kontrolün hem de iç denetimin, gözden geçirilmesi kaçınılmaz olan 5018 sayılı Kanunda, ciddi olarak yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.

-Mali işlemlerde uygulamadan önce mali kontrol yetkilisinin onayını alma zorunluluğu şeklinde bir prosedürün varlığı, harcama yetkililerinin yürüttükleri işlemlerde rahatlamalarına ve aynı zamanda düzensizlikleri önlemek için çok az şey yapmalarına bir etkendir.

-Öncelikle harcama öncesi mali kontrol, ister genel olsun isterse örnekleme temeline dayansın, maliyet fayda sürecine dayanmaz: örnekleme yeterli caydırıcı etkiye sahip olmadığından, bütün işlemleri kontrol etmek yönündeki çaba, çok fazla efor harcanacağından, açıkça gereksizdir. İkinci ve temel olan, harcama öncesi kontrolün yöneticinin elinden alınması mali uygunluk konusundaki sorumluluğu harcamayı fiilen yöneten kişiden alıp onu onaylayan kişiye yükler. Sorumluluğun bu şekilde yer değiştirmesi gerçekte hiç kimsenin sorumluluk taşımadığı anlamına gelir.

5- Avrupa Komisyonun Ocak 2000 tarihli Komisyon Reform Çalışmaları Raporunda; kendi birimleri arası eşit iç kontrolü sağlamaları için Genel Müdürlere doğrudan sorumluluk yüklenilmesi ve mali kararlar alınırken Müdürlerin tamamen sorumlu kılınması, harcama öncesi vizenin kaldırılması ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün kaldırılması için kamu mali kontrol işlemlerinin adem-i merkezileştirilmesi önerilmiştir.

6- Kaynakların yönetiminin, kontrolünün ve iç denetiminin organizasyonu işinde en radikal öğe; mali yönetimin ve kontrolün tüm sorumluluğunun Genel Müdüre ait olmasıdır. Bu reform, organizasyonu harcama kültürü ve yönetimi anlayışından, harcamanın büyüklüğündense onun kalitesi ile ilgilenen konulara yoğunlaşan bir yönetim kültürüne yöneltmektedir. Adem-i merkezileştirme; modern ülkelerde kamu sektöründe verimlilik ve etkililiği arttırmak kadar vatandaşlar için en iyi hizmet sistemini geliştirmenin de yolu olarak süregelmekte ve yaygın olarak kabul edilmekte olan bir süreçtir.

Harcama Öncesi Mali Kontrole İlişkin Seçilebilecek Yöntemler

Harcama öncesi mali kontrolle ilgili olarak kanaatimce iki yöntemden birisi benimsenebilir.

7- 1. Yöntem; Dünyada, Fransız modeli olarak bilinen, harcama öncesinde alınan mali kararların uygunluk yönünden bir mali kontrolörün vize ve onayına sunulması şeklindeki kontrol yöntemi kaldırılmakta; bunun yerini yönetim sorumluluğu çerçevesinde sağlıklı ve güvenli bir süreç kontrolü sisteminin oluşturulması almaktadır. Bu nedenle, Kamu Mali Yönetimi ve Mali Kontrol Kanunu bu açıdan da tekrar gözden geçirilebilir.

Bu yöntemde harcama yetkililerinin aldıkları mali kararlara ilişkin sorumluluk bütçenin sahibi olan kurum yöneticisindedir. Kuruma tahsis edilen ödeneklerin etkin, verimli ve yerinde kullanılmasından yönetici sıfatıyla kurum yöneticileri sorumlu olacaktır.

8- 2. Yöntem; 1. yöntem ideal olan yöntemdir. Ancak, eğer bu yapılmayacaksa, 2. yöntem de uygulanabilir. Bilindiği üzere mali sistemimizin temel ilkelerinin yer aldığı 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu büyük ölçüde Fransız genel muhasebe sistemi esas alınarak ve bu mevzuatın çevirisiyle oluşturulmuştur. Söz konusu sistemi açıklayanların Fransız maliyecileri dahil ilk belirttiği ilke sayman, tahakkuk memuru ve ita amirliği görev ve görevlilerinin ayrılığı ve bunlardan ikisinin bir kişi üzerinde birleşemeyeceği ilkesidir. Bu ilke uygulamasında: Sayman, ita amiri ve tahakkuk memurlarının görev, yetki ve sorumlulukları kanunlarda açık bir şekilde belirlenmiştir. Bu görevliler mali işlemlerle ilgili görevlerinde ast-üst, denetleyen-denetlenen ilişkisi içinde değildirler. Görevleri, yetkileri ve sorumlulukları uzmanlıklarıyla sınırlıdır. Yaptıkları işlerle ilgili olarak birbirlerine emir veremezler, birbirlerini yargılayamazlar, birbirlerine karşı yaptırım uygulayamazlar. Güç kullanma denilebilecek bir durum sınırlı olarak sorumluluk üstlenme mekanizmasıyla mümkündür. Bu görevliler özellikle sayman ve diğer ikisi, farklı, birbirlerinin üstü veya astı olmayan idareler elemanlarıdırlar. Sistem bir ölçüde kuvvetler ayrılığı niteliği gösterir.

9- 5018 sayılı Yasa ile, Malî kontrol yetkilisine, alınacak malî kararların kullanılabilir ödenek tutarı, bütçe tertibi, ayrıntılı harcama programı ile harcamanın bütçe ve gider mevzuatına uygunluğunu kontrol etme görevi verilmiştir. Mali kontrol yetkilisine verilen bu görev 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununun 81 inci maddesiyle saymana verilen “Giderin kendisine verilen yetki içinde olması, Giderin bütçedeki tertibine uygunluğu, Giderin kanunlar, tüzükler ve kararlar hükümlerine uygunluğu,” görevinden başka bir şey değildir.

10- Getirilen sistemde, malî kontrol yetkilisi tarafından vize edilen veya uygun görüş verilen malî işlemler gerçekleştirilebilecektir. Mali kontrol yetkilisine verilen bu vize görevini ise Maliye Bakanlığının (Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü) bazı giderler üzerinde (1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunun 64 üncü maddesi ve yılı Bütçe Kanununa ekli (İ) cetvelinde belirtilen limitler dahilinde) harcama öncesi yaptığı vize işlemleri olarak anlamak gerekmektedir.

11- Gerek mali kontrol yetkilisi gerekse muhasebe yetkilisinin görevlerini bir bütün olarak bu güne kadar yerine getiren ve bu görevlere uygun unvanları sınavla alan saymanların bugünkü haliyle devam etmesi de ikinci yöntem olarak düşünülebilir.

Mali Kontrol Yetkililerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağı Hakkında Görüş ve Öneriler

12- Mali Kontrol Yetkililerinin Görevinin Sona Ermesi

Söz konusu Yönetmelik Taslağının “Mali kontrol yetkililerinin görevinin sona ermesi” Başlıklı 9. maddesinde” Mali kontrol yetkililiği görevi;

a) İsteğiyle görevinden ayrılması,

b) Başka bir göreve atanması veya seçilmesi,

c) Mali kontrol yetkilisi olabilme niteliklerinden birinin kaybedilmesi,

d) Kanunun 75 inci maddesindeki hallerin ortaya çıkması,

e) Adli veya idari soruşturma sonuncunda ya da sağlık nedenleriyle görevin yürütülemeyeceğinin tespit edilmesi,

durumunda sona erer. Mali kontrol yetkililiği görevi sona erenler, (b) bendi hariç olmak üzere, daha önce görev yaptığı kamu idaresinde veya mümkün bulunduğu takdirde Bakanlık birimlerinin merkez ve taşra teşkilatlarında durumlarına uygun bir kadroya atanırlar.” denilmektedir.

Bu maddenin “d” bendinde, 5018 sayılı Kanunun 75 inci maddesindeki hallerin ortaya çıkması durumunda, mali kontrol yetkililiği görevinin sona ereceği hüküm altına alınmaktadır. Kanunun 75. maddesinde birbirinden farklı 2 durum düzenlenmektedir. Birinci paragrafta; Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde

-Harcama öncesi kontrolün gereği gibi yerine getirilememesi,

-Bu göreve atanacak nitelikte personel bulunamaması,

-Kamu idaresinin iç denetçileri veya Sayıştay denetçileri tarafından risk ve usulsüzlüklerin arttığının veya kontrol sistemlerinin yetersiz kaldığının tespit edilmesi,

durumlarında;

ilgili üst yöneticinin görüşü alınarak harcama öncesi kontrol görevi, izleyen malî yılın sonuna kadar, geçici olarak Maliye Bakanlığınca belirlenecek harcama öncesi kontrol yetkilisi tarafından yürütüleceği belirtilmektedir.

İkinci paragrafta ise “malî yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğradığı, belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıktığı durumlarda; ilgili bakanın talep etmesi veya doğrudan Başbakanın onayı üzerine Maliye Bakanı, yetkili denetim elemanlarına, kamu idarelerinin tüm malî yönetim ve kontrol sistemlerini, malî karar ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirir.” hükmü yer almaktadır.

Yönetmelik taslağında yer alan ifadede, iki önemli eksiklik ortaya çıkmaktadır. Bunlardan birincisi, “Kanunun 75. maddesindeki hallerin ortaya çıkması” ibaresi yanlıştır. Doğru tanımlama “Kanunun 75. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen hallerin ortaya çıkması” olması gerekir.

2. eksiklik ise Kanunda açık açık, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde bu tür bir eksiklik çıkarsa, harcama öncesi mali kontrolün, Maliye Bakanlığınca belirlenecek harcama öncesi kontrol yetkilisi tarafından yürütüleceği belirtilmektedir. Yönetmelik Taslağının ilgili maddesinde ise herhangi bir kısıtlamaya gidilmeyerek genel yönetim kapsamındaki tüm kurumlarda belirtilen türlerden bir eksiklik çıkarsa, Maliye Bakanlığınca belirlenecek harcama öncesi kontrol yetkilisinin işleri yürüteceği sonucu çıkarılmaktadır.

Söz konusu maddenin belirtilen hususlar açısından yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir.

13- Mali Kontrol Yetkililerinin Atanması ve Görevden Alınması

Taslağın 7 nci maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesindeki düzenlemenin, “Mali Kontrol Yetkililerinin Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği Taslağının” 12 nci maddesiyle değil, geçici madde düzenlemeleriyle uyumlu olması nedeniyle, anılan cümlenin fıkra metninden çıkarılmasının ve bu maddenin “Mali Kontrol Yetkililerinin Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği”nin konusunu teşkil etmesi nedeniyle bu Yönetmelikte yer almasının; Ayrıca, anılan maddenin ikinci fıkrasında yer alan ve mali kontrol yetkililerinin görevden alınmalarıyla ilgili olan ikinci cümlesine, Taslağın “Mali kontrol yetkililerinin görevinin sona ermesi” başlığı altında düzenlenen 9 uncu maddesinde yer verilmesinin ve 9 uncu maddenin de bu Yönetmelikte değil, “Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliği” nde yer almasının, doğru olacağı düşünülmektedir.

Mali kontrol yetkilisi görev ve unvanı atama yoluyla kazanılacağından, ilgili kamu idaresinde mali kontrol yetkilisi yok ise sadece sertifikaya sahip kişilerin vekaleten görevlendirilmesinin uygun olmayacağı düşünülmekte olup, bu husus yeniden değerlendirilmek ve boş kadroya vekalet konusu da düzenlenmek suretiyle Taslağın “Mali kontrol yetkilisi görevinde vekalet uygulaması” başlıklı 8 inci maddesinin, “Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliği”nde yer almasının, daha doğru olacağı düşünülmektedir.

“Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliği” nde yer alması istenilen Taslağın “Mali kontrol yetkililerinin görevinin sona ermesi” başlıklı 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinin;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddelerine uygun şekilde görevinden ayrılması” olarak değiştirilmelidir.

14-Mali Kontrol Yetkililerinin Görev ve Yetkileri

Söz konusu Yönetmelik Taslağının “Mali kontrol yetkililerinin görev ve yetkileri” Başlıklı 10. maddesinin c bendinde “Yönetmelikte belirtilen ve Bakanlık tarafından belirlenecek rapor, defter, kayıt ve belgeleri usulüne uygun bir şekilde tutar ve düzenlerler,” denilmektedir.

Aynı Yönetmelik Taslağının “Defter, kayıt ve belgeler” Başlıklı 21. maddesinde “Mali kontrol yetkilileri tarafından düzenlenecek veya tutulacak defter, kayıt ve belgelerin şekli ve içereceği bilgiler Bakanlık tarafından belirlenir.” denilmektedir.

Mali kontrol yetkililerinin tutacağı kaydın ne olduğu Yönetmelik Taslaklarında hiçbir şekilde yer almamaktadır. Eğer Mali Kontrol Yetkilisi herhangi bir kayıt tutacaksa bunun mutlaka bu Yönetmelikte hüküm altına alınmış olması gerekir.

15-Mali Kontrol Yetkililerinin Sorumluluğu

Söz konusu Yönetmelik Taslağının “Mali kontrol yetkililerinin sorumluluğu” Başlıklı 11. maddesinde mali kontrol yetkililerinin sorumluluğu aşağıda belirtilen 7 bendte sayılmaktadır.

Mali kontrol yetkilileri,

a) Vize ve uygun görüş işlemlerinin Bakanlıkça belirlenecek usul ve esaslara ve ilgili mevzuatına uygun olarak süresi içinde yapılmasından,

b) Vize edilmediği veya uygun görüş verilmediği halde gerçekleştirilen mali karar ve işlemlerin en geç beş iş günü içinde, mali kontrol yetkililerinin uygun görüşüne veya vizesine tabi olup uygun görüşe veya vizeye sunulmadan uygulanan mali karar ve işlemlerin ise öğrenildiği tarihten itibaren en geç beş iş günü içinde üst yöneticiye, Bakanlığa ve Sayıştay Başkanlığına bildirilmesinden,

c) Bu Yönetmelikte belirtilen ve Bakanlık tarafından belirlenecek defter, kayıt ve belgelerin usulüne uygun bir şekilde tutulmasından,

d) Yıllık çalışma raporunun düzenlenmesinden,

e) Bakanlık tarafından düzenlenecek hizmet içi eğitim programlarına katılmaktan,

f) Bakanlık tarafından istenecek rapor, bilgi ve belgelerin süresi içinde hazırlanması ve gönderilmesinden,

g) Bakanlık tarafından belirlenecek mesleki ahlak kurallarına uymaktan,

sorumludurlar.

Söz konusu Yönetmelik Taslağının sorumluluk maddesi iyice incelendiğinde karşımıza Yönetsel bir sorumluluk anlayışı çıkmaktadır. Gerek iç denetim birimlerine gerekse dış denetim birimi olan Sayıştaya karşı herhangi bir mali sorumluluk tanımlanmış değildir.

1050 sayılı Kanunda, beğenmesek bile, tahakkuk memurları, saymanlar ve bir şekilde harcama sürecine katılıp uzman gibi belli sıfatlarla belgelere imza atanların Sayıştay’a karşı mali olarak sorumlu oldukları açık olarak hüküm altına alınmıştır. Ayrıca ita amirlerine gözetim görevi verilmiş ve sorumluluk üstlenme hallerinde de mali sorumluluk yüklenmiştir. Kaynakların etkin ve verimli kullanılmasında hem ita amirleri ve hem tahakkuk memurları sorumlu tutulmuştur. 1050 sayılı Kanundaki mali sorumluluk kavramı, sorumlular ile mali sorumluluğun kimin tarafından tayin edileceği hususları açıkça düzenlenmiştir.

Yönetmelik Taslağında belirtilen sorumluluk anlayışı, yönetim hukuku içinde zaten olan, bu nedenle Yönetmelikte yazılmış olmasa da zaten var olan sorumluluktur.

Bu durumda mali kontrol yetkililerinin yaptıkları vizelerden ve verdikleri uygun görüşlerden dolayı Sayıştaya karşı kusurlu ve kusursuz herhangi bir mali sorumlulukları bulunmamaktadır. Peki bu sorumluluk kimdedir?

Mali kontrol yetkilisinin, Sayıştaya karşı sorumluluğunun bulunmadığı Sayıştaya yaptıkları işleri her hangi bir belge ile göndermemesinden de anlaşılmaktadır.

16- Uyumlaştırma Görevi

Taslağın “Uyumlaştırma görevi” ve “Harcama öncesi kontrolun uyumlaştırılması” başlıklı 14 üncü ve 15 inci maddeleri, Kanunun 55 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; “Görev ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve harcama öncesi kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir.” hükmüne göre düzenlenmek istenilmekle birlikte, bu hükümdeki sistemlerin koordinasyonu sağlamak hususunu kapsamadığı ve bu hükümdeki işlerin ayrı bir düzenlemenin konusu olması nedeniyle anılan maddelerin bu yönetmelikte yer almaması gerektiği düşünüldüğünden, Taslak metninden çıkarılmasının, doğru olacağı düşünülmektedir.

17- Mali Kontrol Birimi

Söz konusu Yönetmelik Taslağının “Mali kontrol birimi” Başlıklı 17. maddesinde bir veya birden fazla mali kontrol yetkilisi atanabileceği bunların sayılarının da Maliye Bakanlığı’nca belirleneceği belirtilmektedir.

5018 sayılı Kanunun mali kontrole ilişkin 55, 56, 57, 58 ve 59. maddeleri ile Geçici 5. maddesinin ve bunların gerekçelerinin incelenmesi sonucunda kamu idarelerinde mali kontrol yetkilisinin birden fazla olacağına yönelik hiçbir hükme rastlanmamaktadır. Tam tersine harcama öncesi kontrol görevinin mali kontrol yetkilisi tarafından yürütüleceği hüküm altına alınmıştır. Ayrıca, harcama sürecinde harcama yetkilisi, muhasebe yetkilisi ve mali kontrol yetkilisinin yer aldığı belirtilmektedir. Bu nedenle de Muhasebat Genel Müdürlüğü’nce hazırlanan “Muhasebe Yetkililerinin Görev ve Çalışma Yönetmeliği”nde muhasebe birimlerinde bir muhasebe yetkilisinin ve buna yardımcı olacak yeterince muhasebe yetkilisi yardımcısının bulunacağı hüküm altına alınmaktadır.

Ayrıca söz konusu Yönetmelik Taslağının hazırlanmasına hukuki dayanak oluşturan 5018 sayılı Kanunun “Malî kontrol yetkilisinin nitelikleri ve atanması” başlıklı 59. maddesinde “Malî kontrol yetkililerinin çalışma usul ve esasları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” denilmektedir.

Görüldüğü gibi Kanunda, yönetmelikle sadece malî kontrol yetkililerinin çalışma usul ve esaslarının belirlenmesi konusunda bir yetki verilmektedir. Bunun dışında mali kontrol yetkililerinin kamu idareleri itibariyle sayılarının belirlenmesiyle ilgili Maliye Bakanlığına verilmiş herhangi bir yetki bulunmamaktadır.

Bu nedenle Yönetmelik Taslağında uzun uzun mali kontrol biriminin sayılmasının herhangi bir anlamı bulunmamaktadır. Mali kontrol birimi kurulsa dahi burada bir adet mali kontrol yetkilisi bulunmalıdır.

Ayrıca, Teşkilat kanunlarında değişiklik yapılmadan bu tür birimlerin oluşturulması mümkün müdür?

18-Genel Bütçe Kapsamındaki İdarelerin Merkez Dışı Birimlerinde İl Defterdarlıkları Tarafından Yürütülecek Harcama Öncesi Kontrol Görevi

Söz konusu Yönetmelik Taslağının “Genel bütçe kapsamındaki idarelerin merkez dışı birimlerinde bakanlık tarafından yürütülecek harcama öncesi kontrol görevi” Başlıklı 19. maddesinin başlığında bakanlık tarafından yürütülecek harcama öncesi kontrolden bahsedilmektedir. Bu ifadenin kanunda ve Yönetmeliğin ilgili maddelerinin açıklamalarında da açıkça belirtildiği gibi il defterdarlıkları şeklinde düzeltilmesi gerekmektedir.

19-Geçici Madde 1 ile Getirilen Düzenlemeler

Yönetmelik Taslağının Geçici 1. maddesinde “1.1.2005 tarihinden önce mevcut genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idarelerin merkez teşkilatlarında, harcama öncesi kontrol görevi, Kanun uyarınca mali yönetim ve kontrol sistemleri kuruluncaya kadar, bu idarelerde bulunan maliye başkanlıkları veya bütçe dairesi başkanlıkları tarafından yürütülür. Bu daire ve idarelerin merkez dışı birimlerinde harcama öncesi kontrol görevi, aynı süre içerisinde, il defterdarlıkları tarafından yerine getirilir.” denilmektedir.

5018 sayılı Kanunun Geçici 1. maddesinde bu geçiş döneminin 31.12.2007 tarihini geçemeyeceği hüküm altına alınmış olmasına rağmen Kanunun bu amir hükmünün Yönetmeliğe taşınmadığı görülmektedir.

Söz konusu hükmün Yönetmeliğe mutlaka işlenmesi gerekmektedir.

Yönetmelik Taslağının Geçici 1. maddesindeki ifadeler ve anlatılmak istenenle Kanunun Geçici 1. maddesindeki ifadeler aynı değildir. Yönetmeliğin Kanuna uygun olması bakımından ifadelerin “Bu maddenin yürürlüğe girmesinden önce malî işlemleri Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan kamu idarelerinde, malî yönetim ve kontrol sistemi kuruluncaya kadar, bu Kanun uyarınca yapılması gereken görevler, Maliye Bakanlığının birimleri tarafından yürütülür. Maliye Bakanlığınca belirlenecek kriterlerin yerine getirilmesi durumunda, bu kamu idarelerine yetki devri, Maliye Bakanlığının önerisi üzerine idareler itibarıyla gerçekleştirilir.

Diğer kamu idarelerinde, bu Kanunun öngördüğü malî yönetim ve kontrol sürecine ilişkin görevler, malî yönetim ve kontrol sistemi kuruluncaya kadar, görev ve yetki bakımından benzeri birim ve görevliler tarafından yürütülür. Bu kamu idarelerinde görev ve yetki bakımından benzeri birim ve görevliler, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine ilgili üst yönetici tarafından belirlenir.

Maliye Bakanlığı, rehberlik ve koordinasyon görevleri çerçevesinde, kamu idarelerinde malî yönetim ve kontrol sistemlerinin oluşturulmasına yardımcı olur.

Geçiş dönemi 31.12.2007 tarihini geçemez.” şeklinde yeniden düzenlenmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

Mali Kontrol Yetkililerinin Eğitim ve Sertifika Yönetmeliği Taslağı Hakkında Görüş ve Öneriler

20-Söz konusu Yönetmelik Taslağının Geçici 1. Maddesinde, “...

eleme sınavına tabi tutulmaksızın, Bakanlıkça, 31.12.2007 tarihine kadar dönemler itibarıyla düzenlenecek sertifika eğitim programına başvururlar. Bu maddenin (a) bendinde unvanları sayılanların sertifika eğitim programına alınmasında, idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemlerinde fiilen çalışmakta olanlara öncelik tanınır. Sertifika eğitim programına alınan adaylar Yönetmelikte belirtilen usul ve esaslara göre eğitim ve sınava tabi tutulurlar. Yapılacak sınav sonucunda başarılı bulunanlara mali kontrol yetkilisi sertifikası verilir.” hükmü getirilmektedir.

Gerek 5018 sayılı Kanun gerekse diğer herhangi bir mevzuatta böyle bir hüküm yer almamakta ve böyle bir hükmün bulunmasına da yetki verilmemektedir. Kaldı ki idarelerin mali yönetim ve kontrol sistemlerinde fiilen çalışmakta olanlar kimlerdir? Böyle bir kadro veya unvan mı vardır? Bu hükümle kimlere ayrıcalık tanınmak istenmektedir?

Kanunda herhangi bir ayrıma gidilmeden kimlerin sertifika eğitim programlarına katılabileceği hiçbir ayırım yapılmadan net olarak sayılmaktadır. Belirli bir kast sistemi kurmaya yönelik bu hüküm mutlak suretle Yönetmelik Taslağından çıkarılmalıdır.

Harcama Öncesi Kontrole Tabi Tutulacak Mali Karar ve İşlemler İle Kontrol Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Taslağı Hakkında Görüş Ve Öneriler

21- Harcama Öncesi Kontrolün Kapsamı

Söz konusu Yönetmelik Taslağının “Harcama öncesi kontrolün kapsamı” Başlıklı 5. maddesinde, “Mali kontrol yetkilileri tarafından kontrole tabi tutulacak kararların kamu idarelerinin merkez ve merkez dışı birimleri itibarıyla tutar ve türleri, kontrol, uygun görüş ve vize süreleri ile bunlara ilişkin işlemlerin usul ve esasları, risk alanları dikkate alınarak Bakanlık tarafından belirlenir.” denilmektedir.

Aslında söz konusu hükümle, Yönetmelik Taslağının ismini oluşturan ve amaç olarak da belirtilen harcama öncesi kontrole tabi tutulacak mali karar ve işlemler belirlenmemiş olmakta ve daha alt düzey bir düzenlemeye atıf yapılmaktadır.

Bu doğru değildir. Bu maddenin Yönetmelik Taslağında belirtilen şekilde kalması durumunda, söz konusu Yönetmeliği düzenlemenin de bir anlamı kalmamaktadır. Bu yönetmelikte mali kontrole tabi tutulacak karar ve işlemlerin neler olduğu detaylı bir şekilde ortaya konulmalı ve kontrol dışı kalan karar ve işlemlerde sürecin nasıl işleyeceği, harcama öncesi mali kontrolün yapılıp yapılmayacağının net bir şekilde ortaya konulması sağlanmalıdır.

22- Mevzuata Uygunluk Denetimi

Harcama öncesi kontrol, mal ve hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi ve ödeme emri belgesi düzenlenmesi aşamalarını da kapsamasına rağmen, yönetmeliklerde özellikle mevzuata uygunluk denetimini sağlayacak mali kontrolden hiç bahsedilmemiş, yalnızca taahhüt aşamasındaki vize ve diğer işlemlerdeki vize ve uygun görüşlerle yetinilmiş olunduğundan mevzuata uygunluk denetimi sağlanmasına ilişkin mali kontrol konusu boşlukta bırakılmıştır.

Aslında yönetmeliklerde yapılan düzenlemeler harcama öncesi kontrol anlamında yerindedir. Ancak harcama öncesi kontrol kapsamında olmadığı halde, mal ve hizmetin teslim alınması, işin gerçekleştirilmesi ve ödeme emri belgesi düzenlenmesi süreçleri, Kanunda harcama öncesi kontrol süreci olarak tanımlanmak suretiyle çelişkili ve kendi içinde bir açmaz oluşturmuştur.

Çünkü daha önce taahhüt aşamasında kontrol ve vize edilen bir harcamanın gerçekleştikten sonra yine aynı kişi tarafından mevzuata uygunluğunun denetlenmesi konusu işin doğasına aykırı olmakta, getirilen bu müessesenin pratikte uygulanması mümkün olmayacağı, uygulansa dahi işlerin tıkanacağı sonucuna varıldığından olsa gerek yönetmelik taslaklarının hazırlanması sırasında mevzuata uygunluk denetimi ortada bırakılmıştır.

23- Ödeme Emri Belgesi ve Eki Belgeler Üzerinde Yapılacak Kontrol

Taslağın “Ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yapılacak kontrol” başlıklı 7 nci maddesinde yer alan hususlar “Muhasebe Yetkililerinin Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik” te düzenlendiğinden, bu maddenin Taslak metninden tamamen çıkarılmasının, uygun olacağı düşünülmektedir.

24-Vize İşlemleri

Söz konusu Yönetmelik Taslağının 8. maddesinden 16. maddesine kadar 9 farklı hususta mali kontrol yetkilisine vize yapma yetkisi verilmektedir.

Bu vizelerin yapılmasına gerek var mıdır? Gerek varsa dahi bunları mali kontrol yetkilisinin mi yapması gerekir?

Ayrıca bazı işlemlerde vize yapılması günümüz gelişmelerinin aksine gereksiz bir kırtasiye ve bürokrasi doğmasına neden olacaktır. Örneğin, seyyar görev tazminatı cetvellerinin vizesine bakılacak olursa; seyyar görev tazminatı cetvelleri, 6245 sayılı Harcırah Kanunun 49 uncu maddesi uyarınca Maliye Bakanlığı tarafından idare bazında adam/gün esasına göre en geç on iş günü içinde vize edilmektedir. Bu cetvellerin yeniden mali kontrol yetkilisi tarafından, 6245 sayılı Harcırah Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemeler, yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenekler ve Bakanlık tarafından vize edilen cetvellere uygunluk açısından incelenmesi ne kadar doğrudur?

Seyyar görev tazminatı cetvelleri ile ödenecek tazminatların tutarının, iş ve çalışma özellikleri uygun görülenlere fiilen gezici görev yaptıkları günler için almakta oldukları aylık/kadro derecelerine göre müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin üçte biri de olduğunu da belirtmekte yarar vardır.

Vize işlemleri ile ilgili şu sorulara cevap aranmalıdır.

Bir taraftan çok büyük harcamalar harcama öncesi mali kontrolün dışına çıkarılırken diğer yandan 5, 10 milyon TL tutarındaki seyyar görev tazminatı, giyim yardımı gibi çok özel koşullarda yılda bir kez ödenen cüzi tutarların mali kontrol yetkilisinin vizesine tabi tutmanın iktisadi bir açıklaması var mıdır?

Kontrol ve vize işlemi kırtasiyeciliği arttırıp zaman kaybettirmeyecek midir?

Kontrol ve vize işlemi eğer kırtasiyeciliği arttırıp zaman kaybettirirse, harcama yetkililerini performanslarından dolayı sorumlu tutmak mümkün olabilecek midir?

Ödenek ve taahhüt evrakları vize için mali kontrol birimlerine gelmekte ancak muhasebe birimlerine gelmemektedir. Bu durumda taahhüt kayıtları ve taahhüt muhasebesi nasıl tutulabilecektir. Taahhüt muhasebesi ile nakit ve ödenek dağıtımı ile sağlıklı bütçe yapılmasına sağlanacak katkıdan vaz mı geçilecektir?

İşlemlerin vize edilmesine yönelik süreler içerisinde bugün de vize işlemlerinin yapılmadığı görülmektedir. Peki ısrarla bu süreler içerisinde vize yapılmazsa vizenin yapılmış sayılacağı ya da yapılmamasına yönelik yaptırımlar mevzuatlarda yer almamaktadır?

25-Söz konusu Yönetmelik Taslağının geçici 1. maddesinde, “...

1.1.2005 tarihinden önce mevcut genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idarelerin merkez teşkilatlarında, harcama öncesi kontrol görevi, Kanun uyarınca mali yönetim ve kontrol sistemleri kuruluncaya kadar, bu idarelerde bulunan maliye başkanlıkları veya bütçe dairesi başkanlıkları tarafından yürütülür. Bu daire ve idarelerin merkez dışı birimlerinde harcama öncesi kontrol görevi, aynı süre içinde, il defterdarlıkları tarafından yerine getirilir.”

5018 sayılı Kanunda genel yönetim tanımı yapılmıştır. Kanunun kapsamı da genel yönetimdir. Kanun ile katma bütçeli idarelerin tüzel kişilikleri kaldırılmakta bu idarelerin bir kısmı genel bütçe kapsamı içerisine dahil edilmekte bir kısmı da özel bütçeli kurum haline dönüştürülmektedir.

Dolayısıyla katma bütçeli idarelerin merkez teşkilatlarında, harcama öncesi kontrol görevi, Kanun uyarınca mali yönetim ve kontrol sistemleri kuruluncaya kadar, bu idarelerde bulunan maliye başkanlıkları veya bütçe dairesi başkanlıkları tarafından yürütülmesi hukuken mümkün değildir. Katma bütçeli idarelerde mali kontrol yetkilisi atanmasının ve çalışmasının hukuki dayanağı nedir?

Mali kontrol yetkilisi düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç genel yönetim kapsamındaki kurumlarda yetkili ve görevli olacaktır. Katma bütçeli idareler bu tanımlamanın neresinde yer almaktadır?

Bu maddenin, katma bütçe uygulamasının ileriki yıllarda da devam etmesi ve bu idarelerde görevli muhasebe yetkililerinin harcama öncesi bir kontrol yapmayacak olması sonucu, bir zorunluluk nedeniyle yazıldığı düşünülse bile, böyle bir düzenlemenin hukuki dayanağı bulunmamaktadır.