* Mali Kılavuz Dergisinin 50. Sayısında Yayımlanmıştır.
DÜNYA BANKASI PROJE KREDİLERİ İLE ALINAN MAL VE HİZMET ALIMLARINDA MUAYENE KABUL SORUNSALI
Erkan KARAARSLAN
Maliye Bakanlığı
Muhasebat Başkontrolörü
I- Giriş
Dünya Bankası, az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelere belirli koşullarda hibe ve kredi imkanları sunmakta ve bunları kullanıcı ülkelerle bir uluslar arası anlaşmaya bağlamakta ve bu projelerde sunduğu kaynakların kullanım prosedürlerini önemli oranda kendi dokümanları ile belirlemektedir.
Milletlerarası antlaşmaların niteliği ve iç hukuk normları karşısındaki durumu Anayasamızın 90. Maddesinde düzenlenmiştir. Uluslararası hukukun gelişiminde en büyük paya hiç şüphesiz uluslararası antlaşmalar sahip olmuştur. Devletler uluslararası antlaşmalar yoluyla birbirleriyle olan ilişkilerinin adını koymuş ve bu ilişkilerinin kurallarını belirlemişlerdir. Bu sayede haklar kazanırken, aynı zamanda yükümlülükler altına girmişlerdir. Bu süreç çok kolay olmamıştır. Bir devletin, bir başka devlete veya kuruma karşı yükümlülük altına girmesi her zaman için onun hareket sahasının azalmasına kendi Kanunlarının bir kısmını uygulayamamasına ve sonuç olarak egemenlik yetkilerinden fedakârlığa neden olmuştur. İnsan haklarının da bu süreç içerisinde ortaya çıkması, devletin yetkilerinin bireylere karşı da sınırlanabileceği düşüncesini doğurmuş, egemenlik kavramı da eş zamanlı olarak farklı tonlara bürünmüştür. Değişen Dünyada devletler de değişmek zorunda kalmış, bu durumu da milletlerarası antlaşmalar yapmak ve bunları iç hukuklarında uygulamak suretiyle gerçekleştirmişlerdir. Devletler kendi anayasalarında yaptıkları değişikliklerle, egemenlik yetkilerinin sınırlandırılmasını daha geniş bir yelpazeye yaymışlar ve hatta egemenliklerini belirli kuruluşlara devretmeye başlamışlardır. Nitekim Anayasamızın 90. Maddesinin son fıkrasında “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır.” denilmektedir.
II- Dünya Bankası Proje Hibe ve Kredilerinden Alınan Mal ve Hizmetlerin Ulusal Mevzuat Karşısındaki Durumu
A-4734 sayılı Kamu İhale Kanunu Karşısındaki Durumu
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun İstisnalar Başlıklı 3. Maddesinin c bendinde “Uluslararası anlaşmalar gereğince sağlanan dış finansman ile yaptırılacak olan ve finansman anlaşmasında farklı ihale usul ve esaslarının uygulanacağı belirtilen mal veya hizmet alımları ile yapım işleri” denilmek suretiyle, Dünya Bankası proje hibe ve kredilerinden alınan mal ve hizmetlerinin kapsamında yürütülen işlemlerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve Bu Kanunun 2. Mevzuatına tabi olmadığı ortaya konulmuştur.
B- 4735 Sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu Karşısındaki Durumu
4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunun “Kapsam” Başlıklı 2. maddesinde “Bu Kanun, Kamu İhale Kanununa tabi kurum ve kuruluşlar tarafından söz konusu Kanun hükümlerine göre yapılan ihaleler sonucunda düzenlenen sözleşmeleri kapsar.” denilmek suretiyle, 4734 sayılı Kanuna tabi olmayan iş ve işlemlerin 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununa tabi olmadığı hüküm altına alınmıştır.
C- 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Karşısındaki Durumu
Dünya Bankası proje hibe ve kredilerinden alınan mal ve hizmetler kapsamında yürütülen işlemler, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na bir ölçüde tabi değildir. 5018 sayılı Kanunun “Kapsam” Başlıklı 2. Maddesinde “Avrupa Birliği fonları ile yurt içi ve yurt dışından kamu idarelerine sağlanan kaynakların kullanımı ve kontrolü de uluslararası anlaşmaların hükümleri saklı kalmak kaydıyla, bu Kanun hükümlerine tabidir.” denilmektedir. Bu hükümden yola çıkılarak, harcama yetkilisi, ödeme emri belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisi ve muhasebe yetkilisinin öncelikle uluslararası anlaşma hükümlerine sonrasında da, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine tabi olarak iş ve işlemlerini yürütmeleri gerekmektedir.
D- Muayene Kabul Yönetmelikleri Karşısındaki Durumu
Muayene kabul yönetmeliklerinin kapsam maddeleri incelendiğinde Dünya Bankası proje hibe ve kredilerinden alınan mal ve hizmetlerin bu yönetmeliklere tabi olmadığı net olarak ortaya çıkmaktadır. Örneğin, Danışmanlık Hizmet Alımları Muayene Kabul Yönetmeliğinde “Kapsam” başlıklı 2. Maddesi, Yönetmeliğe tabi olan muayene kabul işlemlerini düzenlemektedir. Maddede “Bu Yönetmelik, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamındaki kamu kurum ve kuruluşlarının, anılan Kanunun 48-52 nci maddesi hükümlerine göre ihale ettikleri danışmanlık hizmet alımlarının muayene ve kabul işlemleri için 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun 11 inci maddesi uyarınca kuracakları muayene ve kabul komisyonlarının kuruluş ve çalışma esasları ile muayene ve kabul işlemlerinde uygulanacak esas ve usulleri kapsar.” denilmektedir.
Dünya Bankası proje hibe ve kredilerinden alınan mal ve hizmetler, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 48-52. Maddesi hükümlerine göre alınmamaktadır. Bu açıdan ihale mevzuatında yer alan muayene kabul esas ve usulleri Dünya Bankası proje hibe ve kredilerinden alınan mal ve hizmetler için geçerli değildir.
E- Harcama Belgeleri Yönetmelikleri Karşısındaki Durumu
Yürürlükte olan üç harcama belgeleri yönetmeliğinde de, “Kamu İhale Kanunu’nun 3 üncü maddesi kapsamındaki alımlar” başlıklı maddelerde, “Kamu İhale Kanununun 3 üncü maddesinin (c) bendine göre uluslararası anlaşmalar gereğince sağlanan dış finansman ile yaptırılacak olan ve finansman anlaşmasında farklı ihale usul ve esaslarının uygulanacağı belirtilen mal ve hizmet alımları ile yapım işlerine ilişkin giderlerin tahakkuk veya ödenmesinde, gider türleri itibarıyla Yönetmeliğin ilgili maddelerinde belirtilen belgelerin ödeme belgesine bağlanması esastır. Bu belgelerden yabancı dilde düzenlenmiş olanların idarelerince onaylı Türkçe tercümeleri fatura aslı ile birlikte ödeme belgesine bağlanır, diğer belgelerin asılları ise idarelerinde saklanır. Sağlanan dış finansmanla yaptırılacak mal ve hizmet alımları ile yapım işlerine ilişkin olarak düzenlenen taahhüt dosyasına onay belgesi yerine harcama talimatı ile birlikte;
1) Şartnameler (teknik şartname hariç),
2) İlanın yapıldığına ilişkin tutanak,
3) Kredi anlaşmasında öngörülmüş ise kreditör onay belgesi,
4) Teminata ilişkin alındının onaylı örneği,
5) Karara ilişkin damga vergisi alındısı,
6) Ayrıca, kullanılan dış finansmanın bütçeleştirildiğine ilişkin Dış Proje Kredileri Dış Borç Kaydı, Bütçeleştirilmesi ve Muhasebeleştirilmesine İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik uyarınca düzenlenen bildirim formları,
bağlanır.” denilmektedir.
Aynı yönetmeliklerde, taahhüt dosyası ile ilgili olarak da, “taahhüt dosyası, ödemeden önce veya ilk hakedişle birlikte biri asıl diğeri onaylı suret olmak üzere iki nüsha olarak muhasebe yetkilisine verilir.
Taahhüt dosyasının asıl nüshası, ödeme belgesinin Sayıştay’a gönderilecek nüshasına bağlanır. Ancak, mal ve hizmet alımları ile yapım işi bedellerinin bir defadan fazla tahakkuk ettirilmesi halinde, diğer ödemelerde Yönetmeliğin ilgili maddesinde sayılan belgelerden taahhüt dosyası dışındaki belgeler bağlanır. Taahhüt dosyasının onaylı sureti ise, bir defadan fazla tahakkuk ettirilen hakediş ödemelerinin kontrolü için muhasebe biriminde saklanır.” denilmektedir.
Sonuç olarak, yukarıda da detaylıca görüldüğü üzere, Dünya Bankası proje hibe ve kredilerinden alınan mal ve hizmetlerin muayene ve kabul işlemlerine ilişkin esas ve usuller ulusal mevzuatımızda gerektiği şekilde detaylarıyla ortaya konulmamış ve düzenlenmemiştir.
III- Dünya Bankası Proje Hibe ve Kredilerinden Alınan Mal ve Hizmetlerin Muayene ve Kabul İşlemlerinin Dünya Bankası Usulleri İçindeki Durumu
Proje kredisi kullanımını sağlayan milletlerarası antlaşmaların “Satın Alma” Başlıklı bölümlerinde, “Proje için gereken ve Kredi kaynaklarından finanse edilecek olan tüm hizmetler, Satın Alma Kılavuzu Bölüm I ve IV'te belirtilen veya atıfta bulunulan şartlar uyarınca ve bu Bölüm hükümleri çerçevesinde tedarik edilecektir.” denilmektedir. Yine milletlerarası antlaşmaların “İhale Dokümanları” Başlıklı bölümlerinde, “Satın alma organları, mal ve işler için Banka'nın Avrupa ve Orta Asya Bölgesi Ulusal Rekabete Dayalı İhalelerine ilişkin doküman örneklerini kullanacak ve Banka'nın kabul edeceği nitelikteki sözleşme ve sözleşme şartları taslağını hazırlayacaktır.” denilmektedir.
Milletlerarası antlaşmaların "Danışmanlık Kılavuzu", Başlıklı bölümünde, “Banka tarafından Mayıs 2004'te yayımlanan ve Ekim 2006'da revize edilen Kılavuzlar: Dünya Bankası Borçlularının Danışman Seçimi ve İstihdamı anlamına gelir.” denilmektedir. Söz konusu Prosedürlerin 1.2 maddesine göre, “Borçlu ve hizmet verenin hak ve yükümlülükleri bu Rehber veya İkraz Anlaşmasıyla değil, Borçlunun hazırladığı Teklif Talebi (Request for Proposals-RFP) ve hizmet verenle borçlunun imzaladığı sözleşmeyle düzenlenmektedir.” 1.16 maddesine göre ise, “Borçlu, danışmanın performansını denetlemek ve işin sözleşmeye uygun şekilde yürütülmesini teminat altına almakla sorumludur.” Prosedürlere göre, “Projeyi uygulama ve bu nedenle de proje kapsamındaki hizmetlerin bedellerini ödeme sorumluluğu tamamen Borçluya aittir.” Ayrıca prosedürlere göre, “Ödeme belgelerinin kullanılmasının hantal veya çok hacimli olma ihtimali varsa, Borçlu harcamaların detayını gösteren basit formlar kullanarak Harcama Belgelerini sunması halinde kendisine ödeme yapılabilir.”
Bu hükümler dışında, Dünya Bankası prosedürleri içerisinde, muayene kabule ilişkin çok detaylı düzenlemeler yer almamaktadır.
IV- Dünya Bankası Proje Hibe ve Kredilerinden Alınan Mal ve Hizmetlerin Muayene ve Kabul İşlemlerinin Sözleşmelerdeki Durumu
Dünya Bankası usullerinin incelenmesinden sonra, herkesi bağlayan sözleşme hükümlerinde, bu hususlarla ilgili neler olduğunun değerlendirilmesinde yarar görülmektedir. Çünkü Dünya Bankası tarafından finanse edilen proje kredilerinde, genel olarak tip sözleşmeler kullanılmakta ve sözleşmelerde minimum değişiklikler yapılmaktadır. Sözleşmeler, hukuk sistemimiz de karşılıklı hak ve yükümlülük doğuran çok önemli belgelerdir. Sözleşme yapma yetkisi herkese verilmemiştir. Kamu adına sözleşme yapma ve idareyi yükümlülük altına sokma yetkisi harcama yetkililerindedir. Sözleşmelerde iki tarafın onayı ile her zaman değişiklik yapılabilir.
Sözleşme ve sözleşme eki İş tanımlarında, Çıktı Bölümünde, çıktının ne olduğu ve ödemenin nasıl yapılacağı hüküm altına alınmaktadır. Proje Uygulama Birimi kurulan yerlerde Direktöre çıktılar sunulmakta ve Direktörü tarafından onaylanma üzerine ödeme yapılmaktadır.
V- Dünya Bankası Proje Hibe ve Kredilerinden Alınan Mal ve Hizmetlerin Muayene ve Kabul İşlemlerinde Yaşanılan Sorunlar
Yukarıda geniş bir şekilde yapılan değerlendirmeler sonucunda, Dünya Bankası proje kredilerinde, muayene ve kabul işlemlerine ilişkin sürecin net olarak belirlenmediği, tüm kamu kurumlarında bu Konuda karışıklıklar yaşandığı, Kamu kurumlarının kendi içindeki birimler arasında da farklı uygulamalar olduğu, bir usul olmadığı için, aslında yapılanların tamamının doğru olduğu, sonuçları çıkarılabilir.
Bu konuda, şu sorulara cevap bulunmak durumundadır;
Dünya Bankası Proje Kredilerinde;
VI- Dünya Bankası Proje Hibe ve Kredilerinden Alınan Mal ve Hizmetlerin Muayene ve Kabul İşlemleri İçin Bir Öneri
Dış Proje Kredilerinin Dış Borç Kaydına İlişkin Esas ve Usuller Hakkında Yönetmelik’in, “Sorumluluk ve denetim” Başlıklı 13. Maddesinde, “Dış Proje Kredi kullanımlarına yükümlülüklerin takibi ve kullanımların usulüne uygun olarak gerçekleştirilmesine yönelik gerekli iç kontrol mekanizmalarının kurulmasından ve dış borç kaydına ve muhasebeleştirilmesine ilişkin belge ve formların doğru, düzenli ve yönetmelikte belirtilen sürede gönderilmesinden dış proje kredisi kullanan kuruluşların ilgili birimleri, harcama yetkilileri; gerçekleştirme görevlileri, muhasebe yetkilileri sorumludur.” denilmektedir.
Bu nedenle, Borçlu idareler (mali hizmetler birimleri ile proje uygulama birimleri) proje birimlerinin faaliyetlerinde esas alacağı usulleri bir Yönergeyle belirlemeli bu çerçevede muayene ve kabul işlemlerinin de bu Yönergeye göre yapılması sağlanmalıdır.
Yönergede, muayene kabul işlemlerinin 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa ve Muayene Kabul Yönetmeliği hükümlerine tabi olmadığı ortaya konulduktan sonra, Muayene Kabul Yönetmeliği hükümleri baz alınarak, iç kontrol sisteminin sağlamanın bir gereği olarak, personelin projelerin içinde yer almasının sağlanması, kilit personelin yapılan işlerden haberdar olması, kurumsal kapasitesinin artırılması, projelere ileriki dönemlerde ihtiyaç duyulmadan iş ve işlemlerin kurum personeli eliyle yürütülmesi amaçlarını gerçekleştiren hükümler bulundurulmalıdır.
