* Mali Yönetim Dergisinin Mart Nisan 2006 Tarihli Sayısında Yayımlanmıştır.

 

Efendim sizi tanıyabilir miyiz?

 

1997 yılında Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümünü bitirdim. 1998 yılında Stajyer Muhasebat Kontrolörü olarak memuriyet hayatıma başladım. 2001 yılında yeterliliğimi almamı takiben Kamu Mali Yönetim Projesi kapsamında Kamuda Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesine geçiş programını yürütmek üzere görevlendirildim. Uzun yıllardır Mali Kılavuz ve Denetim Dergilerinin yazı işleri müdürüyüm. Güncel Mevzuat Dergisinin yayın kurulundayım. 2004 yılından bu yana Muhasebat Kontrolörleri Derneğinin Yönetim Kurulu Başkanıyım. Ayrıca, Devlet Denetim Elemanları Derneğinin Kültür Yayın İşleri Sorumlusuyum. Çeşitli mali ve ekonomik konularda yayınlanmış yüzü aşkın makalem bulunmaktadır. Kamu Mali Yönetimi ve Devlet Muhasebesi konusunda binlerce kişinin eğitim faaliyetini yürüttüm. Tahakkuk Esaslı Devlet Muhasebesi ile ilgili proje grubundaki arkadaşlarımla birlikte kaleme aldığım dokuz adet kitabımız bulunmaktadır. Bunun yanı sıra, Sosyal Tesisler Muhasebesi, Soru Bankası, Devlet Muhasebesi Olgusu ve Devlet Muhasebesi Standartları isimli kitaplarım var. Tamamı muhasebat kontrolörleri tarafından kaleme alınan Güncel Mali Sorunlar ismini taşıyan bir kitabın da editörlüğünü yaptım.

 

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu neler getirmektedir?

 

Aslında bu soruya kısaca cevap vermek çok zor. Belki belirli alanlardan getirilerine bakmak daha faydalı olabilir.

 

Siz bize kısaca özetleyebilir misiniz?

 

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile tüm mali yönetim sisteminin kapsamı genel yönetim şeklinde belirlenmiştir. Genel yönetim kapsamı içerisinde yer alan tüm kamu idarelerinin bütçe hazırlanmasından, bütçe sınıflandırılmasına, harcama sürecinden, süreçte görevli olanların rol ve sorumluluklarının aynı olmasına kadar tüm mali yönetim ilke ve standartlarının aynı olması sağlanmıştır.

 

5018 sayılı Kanunun “Kamu Kaynağının Kullanılmasının Genel Esasları” başlığı altında yer alan mali saydamlık, hesap verme sorumluluğu ve performans esaslı bütçeleme ve stratejik planlama kavramları ilk defa bir Kanun içinde yer almıştır.

 

Bütçe ilkeleri belirlenmiş, bütçe hazırlama süreçlerinde çok sayıda değişiklik yapılmıştır ve çok yıllı (üç yıllık) bütçe hazırlama zorunluluğu getirilmiştir.

 

Bütçe ödeneklerinin kullanılması kriterleri değiştirilmiş, harcama sürecinde çok önemli değişiklikler yapılmıştır. Rol ve sorumluluklarda değişiklikler yapılmıştır. Harcama yetkisi bütçeyle ödenek verilen kişilere verilmiş, gerçekleştirme işlemlerini yapanlara ise gerçekleştirme görevlisi denilmiştir. Harcama yetkilisine en yakın olan kişi varsa yardımcısı ödeme emri belgesini düzenlemekle görevli gerçekleştirme görevlisi olarak tayin edilmiş ve giderin mevzuata uygunluğundan sorumlu tutulmuştur. Saymanların yerine getirilen muhasebe yetkililerinin yetki ve sorumluluklarında azalmalar olmuş, mevzuata uygunluk kontrol ve sorumlulukları ile ödenek kontrol sorumlulukları kaldırılmıştır. İç kontrol ve ön mali kontrol, mali hizmetler birimi getirilmiş ayrıca iç denetçi kadrosu ihdas edilmiştir.

 

Devlet mali istatistiklerinin Maliye Bakanlığınca çıkarılacağı kurala bağlanmış sağlam bir muhasebe sistemi oluşturulmasının yasal alt yapısı hazırlanmıştır. Faaliyet Raporu çıkarılması zorunlu kılınmıştır.

 

Sayın Karaarslan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile ilgili eleştirel bir bakış ortaya koyun desek bize neler söyleyebilirsiniz?

 

Bildiğiniz üzere kamu mali yönetimi, Devletin yönetim tarzının çerçevesini çizen kurum ve kurallar dizisinin en önemli halkasıdır. Mali yönetim bütçeleme, muhasebe, nakit yönetimi, borç yönetimi, iç kontrol mekanizmaları ve denetim öğelerinden oluşur. Mali yönetimin öğelerinin tümü gereği gibi işletilmedikçe, hesap verme yükümlülüğü de tam olarak yerine getirilemez. Bu ise halkın yönetenlere olan güveninin sarsılması sonucunu doğurur.

 

Kamu mali yönetiminin yeniden yapılandırmasına ilişkin çalışmanın en önemli aşaması olan yasal düzenleme, TBMM tarafından kabul edilerek, 24 Aralık 2003 tarih ve 25326 sayılı Resmi Gazetede 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu adı altında yayımlanmıştır. Ancak, Kanun uygulanamamış ve 5277 sayılı 2005 Mali Yılı Bütçe Kanununun “Kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler” başlıklı 37. maddesiyle Kanunun yürürlüğü 01.01.2006 tarihine ertelenmiştir.

 

Muhasebat Kontrolörleri olarak biz bu süreçte, Kanunun yayımlanan haliyle uygulanamayacağı defalarca ifade etmiş ve dergimizde yazmış olmamıza karşın, söz konusu Kanunun hazırlanma ve kabul edilme sürecinde olduğu gibi son ana kadar uygulama konusunda da ısrar edilmiştir.

 

5018 sayılı Kanun ancak yapılan birtakım değişikliklerle 2006 yılı başından itibaren yürürlüğe girebildi. Ancak, konunun ilgilileri sürekli Kanunun ruhuna uygun olmayan tebliğlerle Kanunun uygulamasını yürütebiliyorlar. Örneğin, Maliye Bakanlığının daha geçenlerde çıkardığı 2 nolu Harcama Yetkilileri Tebliği ile üzerinde yıllardır durulan ne performans bütçe kaldı ne de stratejik planlama. Madem 1050 sayılı Kanun uygulamasına bu kadar çabuk dönüş yapacaktınız bunca sıkıntıyı niye çıkardınız. Tek sorun saymanlar mıydı?

 

Peki teknik olarak kanunun en çok nereleri aksıyor?

 

Öncelikle Kanunun kapsamında sıkıntılar var. Kanunun “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinin üçüncü fıkrasında; “Düzenleyici ve denetleyici kurumların Kanunun önemli bir kısmına tabi olmadığını anlıyoruz. Düzenleyici ve denetleyici kurumların sınırlı sayıdaki maddeye tabi olması ve kanunun diğer maddeleri kapsamı dışında tutulması, Kanunun “Amaç” başlıklı birinci maddesindeki ilkelere uygun düşmemektedir. Bu kurullar Sayıştay denetimine de tabi tutulmamaktadır. Devlet içinde bir devlet yaratılmaktadır. Anayasamızın erkler ayrılığı prensibine de uygun olmayan bu yapılanma sistemi sadece küresel sermayenin işine gelmektedir. Bu Kanun bu yönüyle küresel sermayenin isteklerine uygundur. Döner sermayeli işletmelerin, kamu kaynağı kullanan diğer kamu idarelerinin kapsam içinde olup olmadığı da belli değildir.

 

Kanun hazine birliğini sağlayamamıştır. Mali yönetimde parçalanmışlıkları artırmıştır. Yeni bir kamu mali yönetim sistemi kurulmasının, önemli gerekçelerinden biriside, borç idaresinin gelir ve gider idaresinden ayrı olması nedeniyle sağlıklı ve güçlü bir maliye politikası uygulanamamasıydı. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu bu birlikteliği sağlayamadığı gibi mali yönetimdeki parçalanmışlığı iyice artırmış, çatışmaları kuvvetlendirmiş ve bunun için bir yasal alt yapı oluşturmuştur. Genel bütçe kapsamındaki muhasebe birimlerinin dahi aynı çatı altında toparlanması sağlanamamıştır.

 

Bir diğer sıkıntılı husus kamu zararı kavramında odaklanmaktadır. 5018 sayılı Kanunun “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki hükümle hükümde, kontrol, denetim ve inceleme ile kesin hükme bağlama ve yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı açısından bir farklılık gözetilmemiştir. Kontrol, denetim ve inceleme sonucunda tespit edilen kamu zararı ilama dayanmadığından, rızai ödeme dışında yerine getirilmesi, resen geri alınacağına ilişkin hüküm bulunmaması durumunda ancak dava yoluyla mahkemece hüküm verilmesi halinde mümkün olacaktır. Ayrıca, zararın oluştuğu tarihten itibaren faizi ile birlikte tahsil edilmesi, zarara ıttıla tarihi, zararın oluştuğu tarihin tespitinin mümkün olmadığı haller, sebepsiz zenginleşmede bulunan üçüncü kişinin kusurunun bulunmaması durumu, zararın oluştuğu tarih ile tahsil tarihi arasında görev yapan, takip ve tahsil mükellefiyeti olan kamu görevlilerinin, görevde bulundukları dönemlerle ilgili olarak mali sorumluluklarının tespiti gibi karmaşık sorunlara yol açacaktır.

 

Devlet Muhasebesi denince aklınıza ne geliyor. Şu anda Devlet Muhasebesi ile ilgili hangi çalışmaları yürütüyorsunuz?

 

Muhasebe, kamu mali yönetiminde kilit bir rol oynar. Kamu yönetimlerini yeniden yapılandırma çabası içerisindeki ülkelerin, reform çalışmalarına muhasebe sistemlerini düzeltmekle ve daha doğru, daha zamanlı, daha güvenilir bilgi üretebilir hale getirmekle başlamaları rastlantı değildir. Devlet muhasebesi hükümetlerin mali politikalara ilişkin işlemlerinin kayıtlarını tutar ve raporlar. Bu nedenle de hesap verilebilirliğin ve saydamlığın en önemli unsurudur. Kamu kesiminde muhasebe, kamu kaynaklarının nerelerde ve nasıl kullanıldığının hesabını tutmayı kolaylaştıran ve bu suretle kamu fonlarını ellerinde bulunduran yöneticilerin bunları kendilerine verilen izinler çerçevesinde ve rasyonel olarak kullandıklarının hesabını verebilmelerine olanak sağlayan araçlardan en önemlisidir.

 

Cumhuriyetin kurulmasından bu güne mali yönetimimizin en sık değiştirilen hususlarından birisi devlet muhasebesi olmuştur. Buna rağmen devlet muhasebesi birkaç istisnai uygulama dışında hep nakit esasına dayanmıştır. Muhasebe sistemi, Devletin bir yıllık mali işlemlerinin sonucunu, genel kabul görmüş ilkelere uygun mali tablolar halinde verememiştir.

 

Bu durum yıllarca Türkiye üzerine yazılan raporlarda eleştiri konusu edilmiştir. Örneğin 1952 yılında yayımlanan raporlarında James W. Martin ve Frank C. E. Cush, devlet muhasebesi için şunları söylemişlerdir: "Bu günkü durumda Devlet hesapları üç ayrı daire tarafından ve ufak istisnalarla vezne esası (tediye ve tahsil) üzerinden tutulmaktadır. Bütçe İdaresine bağlı Muhasebe Müdürleri(nin) …ödenek kayıtları; Hazine hesapları…; ve nihayet Muhasebat Genel Müdürlüğünün tuttuğu kayıtlar vardır. Sayıştay her üç dairenin tuttuğu hesapları da sistematik bir şekilde tamamiyle kontrol edememektedir. Netice itibariyle diğer memleketlerle mukayese edilirse, bir hayli mükerrerlik ve bu yüzden de fazladan masraf ihtiyar edildiği görülür. Hülasa, mütecanis bir muhasebe sistemi yoktur." Uzmanlar Maliye Bakanlığının, bütçe uygulamalarını ve milli emlake ilişkin işleri yürütecek kapasitede; kamu fonlarının mevzuata uygun bir şekilde kullanılmasını temin edebilen; mali yönetim amaçlarıyla elde edilecek veri ve bilgilerden başka, ihtiyaç duyulabilecek diğer bilgileri de kolaylıkla üretme yeteneği olan ve daha sonraki bir evrede maliyet muhasebesine de dönüştürülebilecek esneklikte bir muhasebe sistemi geliştirmesini tavsiye etmişlerdir.

 

50 yılı aşkın süredir yapıla gelen bu eleştirileri, bertaraf edecek bir çalışma ortaya konulamamış, kurulan çalışma gruplarında sürekli kesintiler olmuş, üretimler bir türlü icra mekanizmalarını geçip sonuca ulaşamamıştır. Performansa dayalı olmayan bürokrasi sisteminden de alışıla geldiği üzere bunun hesabı da sorulamamıştır.

 

Bu düşünceler çerçevesinde, 2004 yılı başından itibaren, genel kabul görmüş muhasebe ilkelerine uygun ve tahakkuk esasına göre oluşturulmuş, sağlıklı işleyen bir muhasebe sistemi Genel Bütçeye Dahil Daireler ve Katma Bütçeli İdarelerde kurulmaya çalışılmıştır. Kurulan muhasebe sistemi, taşınır ve taşınmaz mallarla iç ve dış borçlar dahil, kamu hizmetlerinin üretiminde kullanılan kaynakların tümünü kapsamaktadır.

 

2006 yılı başından itibaren mahalli idareler dahil genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinde aynı standartta ve tahakkuk esasına dayanan bir devlet muhasebesi uygulamasına geçilmiştir. Bunu asıl olarak geçen yıl Haziran ayında yayınladığımız Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği ile sağladık.

 

Biliyorsunuz, Devlet sektörü için tahakkuk esasına dayanan bir Devlet Muhasebesi hayata geçirilerek, kamuda, saydamlık ve hesap verilebilirlik anlamında en büyük adımlardan biri atılmıştır.

 

Ülkemiz açısından çok önemli olan bu çalışma, kurulduğu günden bu yana çok önemli görevleri hep başarıyla tamamlamış olan muhasebat kontrolörleri arasından seçilmiş benimde içinde bulunduğum proje grubu tarafından yerine getirilmiştir. Muhasebat Kontrolörleri; Maliye Bakanlığı merkezi denetim elemanı olarak 1936 yılından bu yana gerek yaptıkları denetim inceleme ve soruşturmalar, gerekse yürüttükleri projelerle kamuda hak ettiği saygın yerini almıştır. Muhasebat Kontrolörleri Denetim Birimi Başkanlığı, aynı zamanda ülkemiz idaresine üst düzey bürokrat yetiştiren önemli bir okul niteliğini taşımaktadır.

 

Devlet muhasebesinde yapılan temel değişiklikler nelerdir?

 

Kamu idarelerinin tüm mali işlemleri muhasebenin konusunu teşkil edecektir. 5018 sayılı Kanun kapsama dahil tüm idarelerde ortak standartlara göre oluşturulmuş, kuralları aynı olan ve mali işlemleri hem nakit esasına göre hem de tahakkuk esasına göre kaydeden bir muhasebe sistemi kurulmasını istemiştir. Bu gereklilikten hareketle Maliye Bakanlığı tarafından tüm kamu idareleri için çerçeve mahiyetinde olmak üzere Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliği hazırlanmış ve sözkonusu yönetmelik Bakanlar Kurulu Kararıyla yayınlanmıştır. Genel Yönetim Muhasebe Yönetmeliğinde muhasebe ve raporlama standartları belirlenmekte ve çerçeve hesap planı ortaya konmaktadır.

 

Kapasama dahil idareler çerçeve hesap planından hareketle kendi muhasebe düzenlemelerini yapmışlardır. Buna göre genel bütçeli idareler için Maliye Bakanlığı, mahalli idareler için İçişleri Bakanlığı ve diğer idareler için ise idarenin kendisi muhasebe düzenlemelerini gerçekleştirmişlerdir.

 

Kamu idarelerinin tek düzen muhasebe sisteminde olduğu gibi varlıklarının, yükümlülüklerinin ve bunlar arasındaki farkı ifade eden net değerin faaliyet dönemi başı ve sonunda muhasebe ve raporlama standartlarına uygun olarak raporlanması esastır. Kamu idarelerinin varlıkları, yükümlülükleri ve net değerinde bir faaliyet dönemi boyunca meydana gelen değişim, idarenin faaliyet dönemi boyunca tahakkuk eden gelir ve giderleri ile açıklanacaktır. Kamu idareleri bilanço, faaliyet tablosu, nakit akım tablosu ve bütçe uygulama sonuçları raporları hazırlayacaklar ve bu tablolar kamu idarelerinin ve dolayısıyla yönetim kademesinin performansının değerlendirilmesinde bir araç olarak kullanılabilecektir.

 

Bu değişimler sonucunda ne elde etmeyi bekliyorsunuz?

 

Bu değişimler sonucunda şirketler dışındaki kamu sektörüne dahil birimlerin ortak muhasebe ve raporlama standartlarına uygun olarak mali raporlar üretmelerini sağlamak ve muhasebe sistemini yönetimde karar almaya yön verir hale getirmek hedeflenmektedir. Kamu idarelerine ait mali raporlar konsolide edilerek (idareler arası gelir-gider ve borç-alacak ilişkilerini elimine ederek) de genel yönetim sektörüne ait mali portrenin ortaya konması amaçlanmaktadır.

 

Devletin mali durumu hakkında doğru, güvenilir ve zamanında bilgi üretmek ve kamuoyu ile paylaşmak suretiyle de, Devlet faaliyetleri dolayısıyla ortaya çıkabilecek mali risklere karşı hem yöneticileri hem de üçüncü kişileri zamanında bilgilendirerek, bu mali risklerin etkilerinin bertaraf edilmesi veya en azından azaltılması sağlanabilecektir.

 

Muhasebat Genel Müdürlüğünde başka hangi projeler yürütülmektedir.

 

Muhasebat Genel Müdürlüğü olarak tüm ülkeye fayda sağlayacak özellikle kamu mali yönetim sisteminin daha iyi çalışmasına katkıları olacak çok sayıda proje yürütülmektedir. Bunlardan hangileri sonuçlanır bilemiyorum. Bu projelere örnek olarak, Özel bütçeli kurumların Say2000i sistemi içerisine alınması, Maaş Otomasyon projesi ile maaşların online merkezden hesaplanması, Kesin hesabın çıkarılmasına yönelik kesin hesap projesi, Reçete kontrol projesi, Online gönderme emri düzenlenmesi projesi, AB hibelerinin muhasebeleştirilmesi projesi ve kamuda yeni bir ödeme sisteminin kurulması gösterilebilir. Kamuda yeni bir ödeme sistemi kurulması projesi sonuçlandığında kamu mali yönetiminde büyük değişimlere sebep olabilecek bir projedir.

 

Efendim, yoğun çalışma tempomuz içinde değerli zamanınızı bize ayırdığınız ve verdiğiniz aydınlatıcı görüşleriniz ile bilgiler için dergimiz çalışanları ve okurlarımız adına teşekkürlerimizi sunuyoruz.

 

Benim için çok keyifli bir sohbet oldu. Şahsınızda tüm Bilgi Yönetimi Derneği mensuplarına teşekkür ediyorum.