* Mali Hukuk Dergisinin Ocak-Şubat 2006 Tarihli Sayısında Yayımlanmıştır.
5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİMİ VE KONTROL KANUNUNA GÖRE DENETİM
Erkan KARAARSLAN
Maliye Bakanlığı Muhasebat Kontrolörü
Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yönetim Kurulu Başkanı
ekaraaslan@muhasebat.gov.tr
malihukukdergisi@hotmail.com
a.simsek@sayistay.gov.tr
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda mali kontrol ve denetim 4 şekilde düzenlenmiştir:
1- İç Kontrol ve Ön Mali Kontrol
2- İç Denetim
3- Dış Denetim
4- Kesin Hesap Kanunu ve Parlamento denetimi
A- İç Kontrol ve Ön Mali Kontrol
1. İç Kontrol
a) Tanımı ve Önemi
İç kontrol;
- İdarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini,
- Varlık ve kaynakların korunmasını,
- Muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını,
- Malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini
Sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür.
Kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrol sistemleri; harcama birimleri, muhasebe ve malî hizmetler ile ön malî kontrol ve iç denetimden oluşur.
b) İç Kontrolün Amacı;
İç kontrolün amaçları şunlardır;
a) Kamu gelir, gider, varlık ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini,
b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini,
c) Her türlü malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini,
d) Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini,
e) Varlıkların kötüye kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını,
sağlamaktır.
c) İç Kontrole İlişkin Yetki ve Sorumluluklar
Üst yöneticiler, iç kontrol sisteminin kurulması ve gözetilmesinden, harcama yetkilileri ise görev ve yetki alanları çerçevesinde, idari ve malî karar ve işlemlere ilişkin olarak iç kontrolün işleyişinden sorumludur.
Üst yöneticiler, harcama yetkilileri ve diğer yöneticiler, mesleki değerlere ve dürüst yönetim anlayışına sahip olunmasından, malî yetki ve sorumlulukların bilgili ve yeterli yöneticilerle personele verilmesinden, belirlenmiş standartlara uyulmasının sağlanmasından, mevzuata aykırı faaliyetlerin önlenmesinden, kapsamlı bir yönetim anlayışıyla uygun bir çalışma ortamının ve saydamlığın sağlanmasından görev ve yetkileri çerçevesinde sorumludurlar.
İdarelerin malî hizmetler birimi, iç kontrol sisteminin kurulması, standartlarının uygulanması ve geliştirilmesi konularında çalışmalar yapar ve ön malî kontrol faaliyetini yürütür.
Üst yöneticiler ve bütçe ile ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri, her yıl, iş ve işlemlerinin amaçlara, iyi malî yönetim ilkelerine, kontrol düzenlemelerine ve mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştirildiğini içeren iç kontrol güvence beyanını düzenler ve birim faaliyet raporları ile idare faaliyet raporlarına eklerler.
İç kontrol düzenlemeleri ve iç kontrol sisteminin işleyişi, yöneticilerin görüşü, kişi ve/veya idarelerin talep ve şikâyetleri ile iç ve dış denetim sonucunda düzenlenen raporlar dikkate alınarak yılda en az bir kez değerlendirmeye tâbi tutulur ve gerekli önlemler alınır.
İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın 11 inci maddesine göre, “Ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, mali karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir.
Mali karar ve işlemlerin ön mali kontrole tabi olması ve ön mali kontrol sonucunda uygun görüş verilmesi, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.” hükmü getirilmiştir. Bu ifade harcama yetkililerinin sorumluluğu konusunda Kanunda belirtilen sorumluluk anlayışını aşan bir ifadedir ve Kanuna aykırıdır.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre, harcama süreci harcama yetkililerinin “hizmetin gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgileri içeren” harcama talimatını vermesiyle başlamaktadır[1]. İhale onay belgesi ve onay belgesi de harcama talimatı niteliğindedir. 5018 sayılı Yasa hükümlerine göre harcama talimatını vererek harcama sürecini başlatan harcama yetkilileri,
1- Sadece harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mali mevzuata uygun olmasından, (harcama yetkililerinin, harcamanın yapılmasından ve mevzuata uygun olmamasından kaynaklanan herhangi bir sorumlulukları bulunmamaktadır.)
2- Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından,
sorumludur.
Yasa hükümlerine göre harcama yetkilileri sadece verdikleri harcama talimatlarında yukarıda belirtilen hususları araştırmakla ve sağlamakla yükümlüdürler.
2. Ön Mali Kontrol
a) Tanımı ve Önemi
Ön malî kontrol görevi, idarelerin yönetim sorumluluğu çerçevesinde, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından birlikte yerine getirilir. Malî hizmetler birimi tarafından yapılacak ön malî kontrol, “İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar”da[2] belirtilen kontroller ile idarelerce yapılacak düzenlemeler çerçevesinde bu birim tarafından yapılması öngörülen kontrollerden meydana gelir.
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin malî karar ve işlemler, harcama birimleri ve malî hizmetler birimi tarafından
uygunluk yönlerinden kontrol edilir.
Ön malî kontrol sonucunda uygun görüş verilip verilmemesi, danışma ve önleyici niteliği haiz olup, malî karar ve işlemlerin harcama yetkilisi tarafından uygulanmasında bağlayıcı değildir. Bu açıdan tam anlamıyla bir mevzuata uygunluk denetimi değildir.
b) Ön Mali Kontrol Süreci
Mali hizmetler biriminde ön mali kontrol süreci şu şekilde gerçekleşecektir.
|
Malî hizmetler biriminin ön malî kontrolüne tâbi malî karar ve işlemler, kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. |
|
↓ |
|
Malî hizmetler birimince kontrol edilen işlemler hakkında görüş yazısı düzenlenir ve ilgili birime gönderilir. |
|
↓ |
|
Ön malî kontrol sonucunda yazılı görüş düzenlenmesi halinde bu yazılı görüşler ayrıntılı, açık ve gerekçeli olmak zorundadır. |
|
↓ |
|
Malî hizmetler biriminin görüş yazısı ilgili işlem dosyasında saklanır ve bir örneği de ödeme emri belgesine eklenir. |
|
↓ |
|
Malî hizmetler biriminde yapılan kontrol sonucunda, malî karar ve işlemin uygun görülmesi halinde, dayanak belgenin üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülür veya yazılı görüş düzenlenir. |
Malî hizmetler biriminde ön malî kontrol yetkisi malî hizmetler birimi yöneticisine aittir. Kontrol sonucunda düzenlenen yazılı görüş ve kontrol şerhleri malî hizmetler birimi yöneticisi tarafından imzalanır. Malî hizmetler birimi yöneticisi, bu yetkisini sınırlarını açıkça belirtmek şartıyla yazılı olarak yardımcısına veya birimin iç kontrol alt birim yöneticisine (iç kontrol daire başkanı, şube müdürü, müdür veya şef) devredebilir. Malî hizmetler birimi yöneticisinin harcama yetkilisi olması durumunda ön malî kontrol görevi, iç kontrol alt birim yöneticisi tarafından yürütülür.
Harcama birimlerinde ön mali kontrol süreci aşağıdaki gibi gerçekleşecektir;
Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılacaktır. Süreç kontrolünde, her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacaktır. Malî işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edecekler ve doğal olarak bu işlemlerden de sorumlu olacaklardır.
Harcama birimlerinde de malî hizmetler biriminde olduğu gibi, yapılan kontrol sonucunda, malî karar ve işlemin uygun görülmesi halinde, dayanak belgenin üzerine ya “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülecek ya da bir yazılı görüş düzenlenecektir. Malî karar ve işlemin uygun görülmemesi halinde ise nedenleri açıkça belirtilen bir görüş yazısı yazılarak kontrole tâbi karar ve işlem belgeleri eklenmek suretiyle ilgili birimine gönderilir.
Ödeme emri belgesi düzenlenmesi;
Harcama yetkilileri, yardımcıları veya hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirecektir.
Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yapacaklardır. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.
Harcama birimlerinde ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol görevi, ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlisi tarafından yerine getirilir.
“İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Esas ve Usuller”in 12. maddesiyle getirilen yukarıdaki düzenleme 5018 sayılı Kanunda bulunmamaktadır. Kanunun ruhuna da aykırı olan bu düzenlemeyle harcama yetkililerine en yakın üst kademe yöneticisi olan ve ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerine kusursuz sorumluluk anlayışı getirilmektedir. 5018 sayılı Kanununa getirilen en önemli eleştiri saymanların yaptıkları ödemelerin mevzuata uygun olmasından sorumlu olmalarıdır. Bu kusursuz sorumluluk anlayışı kamu harcama sürecinin değiştirilmesinin en önemli gerekçelerinden birini oluşturmuştur. Tüm bu gerçekliğe rağmen, ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisine tüm belgelerin doğruluğu ve mevzuata uygunluğuyla ilgili sorumluluk verilmesi son derece yanlıştır. Ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlisinin sadece belgeleri bir araya getirerek muhasebe birimine gönderme ile ilgili sorumlu tutulması başka da herhangi bir sorumluluğunun olmaması gerekmektedir. Esas ve Usuller bu yönde değiştirilmelidir.
c) Malî Hizmetler Biriminin Ön Malî Kontrolüne Tâbi Malî Karar ve İşlemler
i- Kanun tasarılarının malî yükünün hesaplanması
“İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar”a göre; Gelirlerin azalmasına veya giderlerin artmasına neden olacak ve idareye yükümlülük getirecek kanun tasarıları, malî yüklerinin hesaplanmasını sağlamak üzere malî hizmetler birimine gönderilecektir. Ancak, bu ifade anılan Usul ve Esaslarda son derce kötü düzenlenmiştir. Gelirlerin azalmasından ne kastedildiği açık değildir. Özellikle genel bütçeli idarelerin kendi öz gelirleri yoktur. Ayrıca idareye yükümlülük getiren bütün kanun tasarılarından bahsedilmektedir. Burada belirtilen yükümlülük nasıl bir yükümlülüktür. Her türlü yükümlülük şeklinde bir anlayış kabul edilmişse bu bütün kanun tasarılarının mali hizmetler birimine gelmesi anlamına gelir ki bu 5018 sayılı Kanunla, mali hizmetler birimiyle ve mali yük kavramıyla bağdaşmaz. Bu nedenle burada kastedilen mali yük olsa gerek. Son olarak kanun tasarılarının mali hizmetler birimine gelmesi mümkün değildir. Çünkü taslaklar Bakanlar Kurulu kararı olduğunda kanun tasarısı haline gelmektedir. Bu aşamadan sonra mali hizmetler biriminin, Bakanlar Kurulu kararını alan bir kanun tasarısı ile ilgili herhangi bir işlem tesis etmesi Anayasamız önünde kesinlikle kabul görmez. Bu nedenle bahsedilmeye çalışılan kanun tasarısı değil olsa olsa tasarı taslağıdır.
Kanun tasarı taslaklarının malî yükleri en az üç yıllık bir dönem için hesaplanarak, orta vadeli program ve orta vadeli malî plan çerçevesinde, idarenin stratejik planı, performans programı ve bütçesi üzerindeki etkileri açısından değerlendirilir. Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise ilgili mali hizmetler birimince en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplama yapılır.
ii- Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları
İdarelerin, ihale kanunlarına tâbi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından tutarı mal ve hizmet alımları için bir milyon Yeni Türk Lirasını, yapım işleri için ikimilyon Yeni Türk Lirasını aşanlar kontrole tâbidir. Bu tutarlara katma değer vergisi dahil değildir.
02/07/1992 tarihli ve 3833 sayılı Kanunun 1 inci maddesi kapsamında olup, Bakanlar Kurulunca onaylanan yıllık programlarda yer verilen projelere ilişkin işler, uluslararası anlaşmalar ve Bakanlar Kurulu kararı gereğince yurt dışına gönderilen Türk Silahlı Kuvvetleri Birliklerinin ihtiyacı için mahallinden temin edilen her türlü mal ve hizmete ait taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları ile 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında yapılan harcamalara ilişkin taahhüt evrakı tutarı ne olursa olsun kontrole tâbi değildir.
Kontrole tâbi taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, bunlara ilişkin tüm bilgi ve belgeleri içerecek şekilde bir işlem dosyası olarak harcama yetkilisi tarafından malî hizmetler birimine gönderilir.
Taahhüt evrakı ve sözleşme tasarıları, en geç on işgünü içinde kontrol edilir. Yapılan kontrol sonucunda düzenlenen görüş yazısı, işlem dosyası ile birlikte ilgili harcama yetkilisine gönderilir.
iii- Ödenek gönderme belgeleri
Bütçe ödeneklerinin dağıtımı ödenek gönderme belgesiyle yapılır. Ödenek gönderme belgeleri harcama yetkilisi tarafından imzalandıktan sonra kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Yılı merkezi yönetim bütçe kanununa veya bütçesine, bütçe tertibine, ayrıntılı harcama veya finansman programlarına, bütçe ödeneklerinin dağıtım ve kullanımına ilişkin usul ve esaslara uygunluğu yönünden kontrol edilen ve uygun bulunan ödenek gönderme belgeleri, en geç üç işgünü içinde sonuçlandırılır. Uygun görülmeyen ödenek gönderme belgeleri gerekçeli bir yazıyla harcama yetkilisine gönderilir.
iv- Ödenek aktarma işlemleri
Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin Kanun ve merkezi yönetim bütçe kanunu uyarınca bütçeleri içinde yapacakları aktarmalar ile diğer idarelerin ilgili düzenlemeler çerçevesinde bütçeleri içinde yapacakları aktarmalar, harcama birimlerinin talebi üzerine malî hizmetler biriminin bütçe ve performans programı alt birimi tarafından hazırlanır ve üst yöneticinin onayına sunulmadan önce iç kontrol alt birimi tarafından kontrol edilir. Bu şekilde yapılacak aktarmalar ilgisine göre Kanun, yılı merkezi yönetim bütçe kanunu ve bütçe işlemlerine ilişkin düzenlemeler çerçevesinde kontrol edilerek en geç iki işgünü içinde sonuçlandırılır.
Mevzuatına aykırı bulunan aktarma talepleri, gerekçeli bir yazıyla harcama yetkilisine gönderilir.
v- Kadro dağılım cetvelleri
190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tâbi idarelere ait kadro dağılım cetvelleri, anılan Kanun Hükmünde Kararname ve Kadro İhdas, Serbest Bırakma ve Kadro Değişikliği ile Kadroların Kullanım Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümleri çerçevesinde, Bakanlık ve Devlet Personel Başkanlığı ile uygunluk sağlandıktan sonra kontrole tâbidir.
78 sayılı Yükseköğretim Kurumları Öğretim Elemanlarının Kadroları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye tâbi idarelere ait kadro dağılım cetvelleri ise Yükseköğretim Kurulunun onayını müteakip kontrole tâbidir.
Kadro dağılım cetvelleri en geç beş işgünü içinde kontrol edilir. İlgililerine yapılacak ödemeler bu onaylı kadro dağılım cetvellerine göre yapılır. Bu cetvellerde yapılacak değişiklikler de aynı şekilde kontrol edilir.
190 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tâbi olmayan idarelerde de kadro ihdas ve değişiklikleri aynı süre içinde kontrol edilir.
vi- Geçici işçi pozisyonları
Yılı merkezi yönetim bütçe kanununda belirlenen yetki çerçevesinde, genel bütçe kapsamındaki idareler, özel bütçeli idareler ile sosyal güvenlik kurumlarında çalıştırılacak geçici işçi pozisyon (adam/ay) sayılarının aylar ve birimler itibarıyla dağılımı kontrole tâbidir.
Norm kadro uygulamasına geçilmemiş mahalli idarelerde çalıştırılacak geçici işçi pozisyon (adam/ay) sayılarının aylar itibarıyla dağılımının İçişleri Bakanlığı tarafından vizesini müteakip, idarelerin çalıştıracakları geçici işçilerin birimlere dağılımını gösteren cetveller kontrole tâbidir.
Geçici işçi pozisyonları malî hizmetler birimince en geç beş işgünü içinde kontrol edilir. Kontrol sonucunda uygun görülmeyen cetveller gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir.
vii- Yan ödeme cetvelleri
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile bu Kanunun ek geçici 9 uncu maddesi kapsamına giren idarelerde istihdam edilen Devlet memurlarından, hangi işi yapanlara ve hangi görevde bulunanlara zam ve tazminat ödeneceği, ödenecek zam ve tazminatın miktarları ile ödeme usul ve esaslarına ilişkin olarak anılan Kanunun 152 nci maddesine dayanılarak yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu kararı uyarınca, zam ve tazminat ödemesi yapılacak personelin kadro veya görev unvanları, sınıfları, dereceleri, sayıları ve hizmet yerleri ile bunlara uygun olarak ödenecek zam ve tazminatın miktarlarını gösteren ve serbest kadro üzerinden hazırlanan cetvel ile bunların birimler itibarıyla dağılımını gösteren listeler malî hizmetler birimi tarafından kontrol edilir. Kontrol işlemi ve süreci ile cetvellerin üst yönetici tarafından onaylanması hususu anılan Bakanlar Kurulu kararında belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yürütülür.
viii- Sözleşmeli personel sayı ve sözleşmeleri
Maliye Bakanlığı tarafından yıllık olarak her bir idare bazında vize edilen cetvellere ve tip sözleşmeye uygun olarak çalıştırılacak personelle yapılacak sözleşmeler ile ilgili mevzuatı gereğince Bakanlık vizesi alınmaksızın çalıştırılabilecek sözleşmeli personelle yapılacak sözleşmeler kontrole tâbidir. Bu sözleşmeler, Bakanlık tarafından vize edilen cetvellere ve tip sözleşmeye, ilgili kanunlarına, diğer mevzuatına ve bütçelerinde öngörülen düzenlemelere uygunluk yönünden incelenir ve en geç beş işgünü içinde sonuçlandırılır. Uygun görülmeyen sözleşmeler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir.
ix- Yurtdışı kira katkısı
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanununa tâbi olup, yurt dışı kadrolara sürekli görevle atanan personele yapılacak yurt dışı kira katkısı ödemelerine ilişkin belgeleri içeren işlem dosyası birimlerince hazırlanır ve kontrol edilmek üzere malî hizmetler birimine gönderilir. Yurt dışı kira katkısına ilişkin talepler yılı merkezi yönetim bütçe kanunu uyarınca, Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslara uygunluk yönünden incelenir ve uygun bulunan talepler hakkında en geç üç işgünü içinde uygun görüş verilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir.
x- Seyahat kartı listeleri
6245 sayılı Harcırah Kanununun 48 inci maddesi uyarınca İçişleri, Maliye ve Ulaştırma Bakanlıkları tarafından müştereken belirlenen esaslar çerçevesinde, seyahat kartı verilecek personel listesi, birimlerin teklifleri değerlendirilerek malî hizmetler birimi tarafından kontrol edilir. Buna ilişkin talepler yukarıda belirtilen esaslar ile Bakanlık tarafından yapılan düzenlemelere uygunluk ve bütçe ödeneğinin yeterliliği yönünden en geç üç işgünü içinde kontrol edilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir.
Burada maddi değeri çok düşük seyahat kartlarının bile mali hizmetler birimi tarafından kontrol edilmesi istenirken, idarelerin, ihale kanunlarına tâbi olsun veya olmasın, harcamayı gerektirecek taahhüt evrakı ve sözleşme tasarılarından bir milyon Yeni Türk Lirasının altındakilerin herhangi bir kontrole tabi tutulmadan ödenmesini anlamak mümkün değildir.
xi- Seyyar görev tazminatı cetvelleri
İdarelerin teşkilat yapıları ve ihtiyaçlarına göre her birim, bölge, il ve ilçe için ayrı ayrı hazırlanan seyyar görev dağılım listeleri malî hizmetler birimi tarafından kontrol edilir. Bu dağılım listeleri 6245 sayılı Harcırah Kanunu, bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemeler, yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenekler ve Maliye Bakanlığı tarafından vize edilen cetvellere uygunluk açısından en geç üç işgünü içinde kontrol edilir. Uygun görülmeyen talepler gerekçeli bir yazıyla ilgili birime gönderilir.
Söz konusu Usul ve Esaslarda mali hizmetler birimine birçok vize yapma yetkisi verilmektedir.
Bu vizelerin yapılmasına gerek var mıdır? Gerek varsa dahi bunları mali hizmetler biriminin mi yapması gerekir?
Ayrıca bazı işlemlerde vize yapılması günümüz gelişmelerinin aksine gereksiz bir kırtasiye ve bürokrasi doğmasına neden olacaktır. Örneğin, bu maddede düzenlenen seyyar görev tazminatı cetvellerinin vizesine bakılacak olursa; seyyar görev tazminatı cetvelleri, 6245 sayılı Harcırah Kanunun 49 uncu maddesi uyarınca Maliye Bakanlığı tarafından idare bazında adam/gün esasına göre en geç on iş günü içinde vize edilmektedir. Bu cetvellerin yeniden mali hizmetler birimince, 6245 sayılı Harcırah Kanunu ve bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemeler, yılı bütçesine bu amaçla konulan ödenekler ve Bakanlık tarafından vize edilen cetvellere uygunluk açısından incelenmesi ne kadar doğrudur?
Burada, seyyar görev tazminatı cetvelleri ile ödenecek tazminatların tutarının, iş ve çalışma özellikleri uygun görülenlere fiilen gezici görev yaptıkları günler için almakta oldukları aylık/kadro derecelerine göre müstehak oldukları yurtiçi gündeliklerinin üçte biri de olduğunu da belirtmekte yarar vardır.
Vize işlemleri ile ilgili şu sorulara cevap aranmalıdır.
Bir taraftan çok büyük harcamalar mali hizmetler biriminin mali kontrolünün dışına çıkarılırken diğer yandan 10, 15 YTL tutarındaki seyyar görev tazminatı gibi çok özel koşullarda ödenen cüzi tutarların mali kontrol yetkilisinin vizesine tabi tutmanın iktisadi bir açıklaması var mıdır?
Kontrol ve vize işlemi kırtasiyeciliği arttırıp zaman kaybettirmeyecek midir?
Kontrol ve vize işlemi eğer kırtasiyeciliği arttırıp zaman kaybettirirse, harcama yetkililerini performanslarından dolayı sorumlu tutmak mümkün olabilecek midir?
Ödenek ve taahhüt evrakları vize için mali kontrol birimlerine gelmekte ancak muhasebe birimlerine gelmemektedir. Bu durumda taahhüt kayıtları ve taahhüt muhasebesi nasıl tutulabilecektir. Taahhüt muhasebesi ile nakit ve ödenek dağıtımı ile sağlıklı bütçe yapılmasına sağlanacak katkıdan vaz mı geçilecektir?
İşlemlerin vize edilmesine yönelik süreler içerisinde bugün de vize işlemlerinin yapılmadığı görülmektedir. Peki ısrarla bu süreler içerisinde vize yapılmazsa vizenin yapılmış sayılacağı ya da yapılmamasına yönelik yaptırımlar mevzuatlarda neden yer almamaktadır?
d) Yasaklar
Malî karar ve işlemlerin hazırlanması ve uygulanması aşamalarında görevlendirilemezler.
B- İç Denetim
1. Tanımı ve Önemi
Ülkemizde, kamu yönetiminde iç denetim kavramına ilk olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda yer verilmiştir. Bu bağlamda iç denetçilik mesleği İç Denetçiler Enstitüsünün Haziran 1999’da dünya çapındaki üyelerinin de katılımıyla yaptığı iç denetim tanımına uygun olarak 5018 sayılı Kanunun 63. maddesinde yerini almıştır. Kanunun ilgili maddesinde iç denetim;
Kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız ve nesnel güvence sağlayan danışmanlık faaliyeti olarak tanımlanarak; bu faaliyetlerin, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirileceği belirtilmiş ve iç denetimin, iç denetçiler tarafından yapılacağı hüküm altına alınmıştır.
2. İç Denetim Türleri
İç denetim beş temel faaliyet alanını kapsar. Bu faaliyetler uygunluk denetimi, performans denetimi, mali denetim, bilgi teknolojisi denetimi ve sistem denetimidir.
a) Uygunluk Denetimi
Kamu idarelerinin faaliyet ve işlemlerinin kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer mevzuata uygunluğunun incelenmesi sürecidir. Bu denetim türünde belirlenmiş kriterler farklı kaynaklar tarafından oluşturulur. Uygunluk denetimi, Türkiye’de halen yoğun olarak yapılmaktadır. Bu denetim uygulamada, iç denetçiler ve dış denetçiler ile müfettişler, kontrolörler v.b. tarafından yürütülür. Bu tür denetimin kıdemsiz denetçiler tarafından da başarılı bir şekilde yerine getirilmesi mümkündür.
b) Performans Denetimi
Yönetimin bütün kademelerinde gerçekleştirilen faaliyet ve işlemlerin planlanması, uygulanması ve kontrolü aşamalarındaki etkililiğin, ekonomikliğin ve verimliliğin değerlendirilmesi sürecidir. Bu değerlendirme yapılırken, riske dayalı maliyet unsuru ile kaynakların etkin ve etkili şekilde kullanımı göz önünde bulundurulmalıdır.
c) Mali Denetim
Gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin hesap ve işlemlerin doğruluğunun; mali sistem ve tabloların güvenilirliğinin değerlendirilmesi sürecidir. Türk denetim sisteminde yapılmakta olan bir denetim sürecidir. Yapılan denetimde çok sayıda işlemsel kusur tespit edilirse kayıtların doğruluğu, mevzuata uygunluğu ve düzenliliği üzerine daha fazla hesap denetimi yapılması gerekli olabilecektir.
d) Bilgi Teknolojileri Denetimi
Denetlenen birimin elektronik bilgi sistemlerinin güvenirliliğinin ve sürekliliğinin değerlendirilmesi sürecidir. Bu denetim türü ayrıca denetlenenin bilgi sisteminde depolanan veri ve bilgilerin yeterliliğini ve doğruluğunu değerlendirmek için kullanılır. Bilgi sisteminin güvenliği, depolanmış bilgilerin yanlış kullanılmasının, zarara uğratılmasının ya da yok edilmesinin önlenme derecesi olarak belirtilebilir. Türkiye’de kurumların elektronik bilgi sistemlerine geçişleriyle birlikte önemli olacak bir denetim süreci olarak gözükmektedir, bu denetimin özellikle performans denetimi ile birlikte yapılmasının faydalı olacağı gözükmektedir.
e) Sistem Denetimi
Denetlenen birimin yönetim ve kontrol sistemlerinin; organizasyon yapısına katkı sağlayıcı bir yaklaşımla analiz edilmesi, eksikliklerinin tespit edilmesi, kalite ve uygunluğunun araştırılması, kaynakların ve uygulanan yöntemlerin yeterliliğinin ölçülmesi suretiyle değerlendirilmesidir. Bu denetim ile denetlenen birimin mali yönetim usullerinin eksikliklerini tespit etmesi ve gidermesi değerlendirilir. Sistem denetimi ayrıca mali işlemlerin ekonomiklik, etkinlik ve verimliliklerinin yanı sıra genel bağlayıcı hukuki düzenlemeler ve iç yönergelerle uyumunu inceler.
İç denetim anlayışında yukarıda belirtilen denetim süreçlerini yerine getirecek iç denetçinin, değerlendirmeye tabi tutacağı ve inceleyeceği iç yönetim ve kontrol faaliyetinin içerisinde yer almaması gereklidir. Buna karşın, hazırlanan bir faaliyet ya da programa ilişkin sistem ve prosedürler temelinde bir ‘ön denetim’ faaliyeti yürütebilmesi ya da fikir beyan etmesi iç denetçiden beklenecektir. Ancak iç denetim, asla sürekli iç kontrol faaliyetinin bir parçası haline gelmemelidir. İç denetimin iç kontrol faaliyeti ile içiçe olmaması iç denetimin güvenirliği açısından önemlidir. Bu sayede idare, taşıdığı iç kontrol sorumluluğunun farkında olabilecek ve etkin bir iç kontrol faaliyeti oluşturma ve sürdürme konusunda gerekli girişimlerde bulunabilecektir.
3- İç Denetçinin Görevleri ve İç Denetim Faaliyet Alanı
Türkiye’de iç denetim, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türk mali denetim sisteminde yerini almıştır. Türkiye’de şu anda iç denetçilik mesleği başlangıç aşamasındadır. İç denetim sisteminin başarısı mevcut denetim birimlerinin desteğini almasıyla mümkün olacağı görünmektedir.[3]
İç denetim faaliyetinin diğer denetim faaliyetlerinden en büyük farkı, sağladığı güvence ve danışmanlık faaliyetlerini bir arada yürütmesidir. İç denetim, yönetimin bir parçası olduğu halde, fonksiyonel anlamda bağımsızlığa sahip bir mekanizma olarak faaliyette bulunmasıyla kurum ve kuruluşlarda yönetsel hesap verebilirliğin yerleşmesine katkı sağlamaktadır. Ayrıca iç denetim, bireysel işlemleri incelemek yerine sistem odaklı bir denetim faaliyetine dayanmakta ve program sonuçlarının kalitesi üzerine odaklanmaktadır.
İç denetçinin görevleri şunlardır;
a) Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim ve kontrol yapılarını değerlendirmek.
b) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler yapmak ve önerilerde bulunmak.
c) Harcama sonrasında yasal uygunluk denetimi yapmak.
d) İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek.
e) Malî yönetim ve kontrol süreçlerinin sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak.
f) Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik önerilerde bulunmak.
g) Denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek.
İç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir. İç denetçi görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz.
İç denetçiler, raporlarını doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirilmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile malî hizmetler birimine verilir. İç denetim raporları ile bunlar üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilir.
İç denetim faaliyet alanı aşağıda belirtilen alanları kapsayacaktır:
a) Kamu idaresinin iç kontrol sisteminin yeterliliği ve etkinliğinin incelenmesi ve değerlendirilmesi,
b) Kamu idaresinin yönetim yapısı ve işlem süreçlerinin değerlendirilmesi,
c) Risk yönetimi için öneriler geliştirilmesi ile risk değerlendirme ve risk yönetim metotlarının uygulama ve etkinliğinin incelenmesi,
d) Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasını sağlama amaçlı performans değerlendirmelerinin yapılması ve idarelere önerilerde bulunulması,
e) İdarenin faaliyet ve işlemlerinin mevzuata, belirlenen hedef ve politikalara uygunluğunun denetlenmesi,
f) Muhasebe kayıtları ile mali tabloların doğruluğu ve güvenilirliğinin incelenmesi,
g) Üretilen bilgiler ile kamuoyuna açıklanan her türlü rapor, istatistik ve mali tabloların doğruluğu, güvenilirliği ve zamanındalığının sınanması,
h) Elektronik bilgi sistemi ve e-Devlet hizmetlerinin yönetim ve sistem güvenilirliğinin gözden geçirilmesi.
4- İç Denetim Koordinasyon Kurulu
Maliye Bakanlığına bağlı İç Denetim Koordinasyon Kurulu, yedi üyeden oluşur. Üyelerden biri Başbakanın, biri Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın, biri Hazine Müsteşarlığının bağlı olduğu Bakanın, biri İçişleri Bakanının, başkanı dahil üçü Maliye Bakanının önerisi üzerine beş yıl süre ile Bakanlar Kurulu tarafından atanır. Bunların 67 nci maddede belirtilen görevleri yapabilecek niteliklere sahip olması şarttır. Maliye Bakanı tarafından önerilecek adaylardan birinin ekonomi, maliye, muhasebe, işletme alanlarından birinde doktora derecesine sahip öğretim üyeleri arasından olması şartı aranır. Üyeler, bu sürenin sonunda yeniden atanabilirler.
İç Denetim Koordinasyon Kurulu, oy hakkı olmamak kaydıyla teknik yardım almak ve danışmak amacıyla uzman kişileri de toplantılara davet edebilir. İç Denetim Koordinasyon Kurulunun görevleri belirtilmiştir. İç Denetim Koordinasyon Kurulu, kamu idarelerinin iç denetim sistemlerini izlemek, bağımsız ve tarafsız bir organ olarak hizmet vermek üzere aşağıdaki görevleri yürütür:
a) İç denetime ilişkin denetim ve raporlama standartlarını belirlemek, denetim rehberlerini hazırlamak ve geliştirmek,
b) Uluslararası uygulamalar ve denetim standartlarıyla uyumlu risk değerlendirme yöntemlerini geliştirmek,
c) Kamu idarelerinin denetim birimleri ile işbirliğini sağlamak,
d) Yolsuzluk veya usulsüzlüklerin ortadan kaldırılması için gerekli önlemlerin alınması konusunda önerilerde bulunmak,
e) Risk içeren alanlarda iç denetçilere program dışı özel denetim yaptırılması için kamu idarelerine önerilerde bulunmak,
f) İç denetçilerin eğitim programlarını düzenlemek,
g) İç denetçiler ile üst yöneticiler arasında görüş ayrılığı bulunması halinde anlaşmazlığın giderilmesine yardımcı olmak,
h) İdarelerin iç denetim raporlarını değerlendirerek sonuçlarını konsolide etmek suretiyle yıllık rapor halinde Maliye Bakanına sunmak ve kamuoyuna açıklamak,
i) İşlem hacimleri dikkate alınmak suretiyle ilçe ve belde belediyeleri için iç denetçi atanıp atanmayacağına karar vermek,
j) İç denetçilerin atanmasına ilişkin diğer usulleri belirlemek,
k) İç denetçilerin uyacakları etik kuralları belirlemek.
İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Kanunla verilen yukarıda verilen görevlerine ilaveten İç Denetim Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 6 ıncı maddesiyle aşağıda belirtilen görevlerde eklenmiştir.
l) İç denetçilerin sertifika sistemlerini düzenlemek ve izlemek.
m) Dış denetim sistemi ile işbirliğini sağlamak.
n) Kalite güvence programları kapsamında iç denetim birimlerinin durumlarını en az üç yılda bir değerlendirmek.
o) Kurulca yapılan düzenlemelerin, iç denetim birimleri ve iç denetçiler tarafından uygulanıp uygulanmadığını izlemek ve değerlendirmek.
p) İç denetçi adayları ve iç denetçilerin eğitimi ile Kurulun diğer faaliyetlerine ilişkin giderleri planlamak.
r) İç denetçilerin, iç denetçilik itibarını zedeleyecek hareketlerde bulunduğuna dair Kurula intikal eden raporları incelemek, gerektiğinde iç denetçilerin sertifikaları yönünden görüşmek ve karara bağlamak.
s) Kurulca hazırlanan yönetmelikleri, değişen ve gelişen şartlar bakımından, yılda en az bir defa gözden geçirmek.
C- Dış Denetim
5018 sayılı Kanun harcama sürecinde, kamu idarelerini yetkili ve sorumlu tutmaktır. Bu bağlamda ilgili idareler tarafından gerçekleştirilen işlemlerin de kamu idareleri bünyelerinde oluşturulan ve üst yöneticiye bağlı olarak çalışan iç denetçiler aracılığıyla yerine getirilmesini sağlamaktadır. İç denetim dışında genel idareye dahil kamu idarelerinin tamamı, dış denetimin kapsamına alınarak bu görevin tamamen Sayıştay tarafından yerine getirilmesi sağlanmaktadır.
Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;
a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,
suretiyle gerçekleştirilir.
Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur.
Denetimler sonucunda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar.
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir.
Kanunda dış denetim bakımından yapılan düzenlemelerle; Sayıştay denetiminin kapsamı genişletilmekte, genel yönetim kapsamındaki tüm kamu idarelerinin harcama sonrası dış denetiminin Sayıştay tarafından gerçekleştirilmesi sağlanmaktadır.
D- Kesin Hesap Kanunu ve Parlamento Denetimi
5018 sayılı Kanunun “Faaliyet Raporları ve Kesin Hesap” başlıklı altıncı bölümünde TBMM’nin kamu harcamaları üzerinde iki şekilde denetim yapacağı belirtilmektedir:
1- Faaliyet raporları üzerinde yapılacak denetimler
2- Kesin hesap kanun tasarıları üzerinde yapılacak denetimler
Kesin hesap kanununu düzenleyen 5018 sayılı Kanunun 42’nci maddesinde TBMM’nin merkezi idare bütçe kanununun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunu ile kullanacağı belirtilmektedir.
Aynı maddenin ikinci fıkrasında; kesin hesap kanunu tasarısının, muhasebe kayıtları dikkate alınarak, merkezî yönetim bütçe kanununun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanacağı ve bu tasarının, bir yıllık uygulama sonuçlarını karşılaştırmalı olarak gösteren değerlendirmeleri içeren gerekçesiyle birlikte izleyen malî yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacağı ve bir örneğinin de Sayıştay’a gönderileceği hükümleri yer almaktadır.
Kanunun bu maddesi hükümlerine göre, Kesin hesap kanun tasarısının ekinde;
a) Genel mizan,
b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması,
c) Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması,
d) Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibarıyla dağılımı,
e) Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller,
f) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli,
g) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler,
yer alır.
Aynı maddenin dördüncü fıkrasına göre; idarelerin faaliyet raporları, genel faaliyet raporu, dış denetim genel değerlendirme raporu ve kesin hesap kanunu tasarısı ile merkezî yönetim bütçe kanunu tasarısı birlikte görüşülür. Ancak, bu raporlar ile genel uygunluk bildirimi Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarında öncelikle görüşülür.
Kanunun kesin hesap ile ilgili bu hükümlerinin değerlendirilmesi sonucunda Kanun ile kesin hesap kanunu açısından şu yeni hükümler getirilmektedir:
1- Kesin hesap kanununun kapsamı genişletilmektedir. Merkezi yönetim bütçe kanunu olarak tanımlanan ve Kanunun 3’üncü maddesinde Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde gösterilen kamu idarelerinin bütçeleri kesin hesap kanununa dahil edilecektir. Yani genel bütçeli idarelere ilave olarak özel bütçeli idareler ile üst kurullarda kesin hesap kanununun ve dolayısıyla parlamentonun denetim kapsamına alınmaktadır.
2- İdarelerin performans göstergelerini de içeren faaliyet raporları kesin hesap kanunu görüşmelerinde Plan ve Bütçe Komisyonuna yardımcı olacaktır.
3- 1050 sayılı Kanununun 101’nci maddesinde ilgili mali yılın bitiminden itibaren en geç yedi ay olarak kesin hesap kanun tasarısının Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulma süresi 1 ay geriye alınarak (en geç Haziran ayı sonuna kadar) parlamentoya hesapların incelenmesi bakımından daha fazla süre verilmektedir.
4- Kesin hesap kanunu tasarısına mevcut duruma ilave olarak;
a) Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller,
b) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli,
c) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler eklenecek ve kesin hesap kanunu tasarısında karşılaştırmalı değerlendirmelere yer verilecektir.
5- Kanunun Sayıştay tarafından hazırlanacak olan genel uygunluk bildirimi konusunda getirilen yenilik mevcut durumdan farklı olarak söz konusu bildirimin dış denetim raporları, idari faaliyet raporları ve genel faaliyet raporlarının dikkate alınarak hazırlanacağının hükmedilmiş olmasıdır.
[1] 5018 sayılı Yasanın 32 nci maddesi
[2] 31 Aralık 2005 tarih ve 26040 (3.Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
[3] Zeki Balta, “İç Denetçilik Mesleği,” Mali Kılavuz Dergisi, no.31 (Ocak – Mart 2006): s.55.
